强化人大预算审议权的路径选择(2)

　　三、我国人大预算审批权虚置的原因分析《中华人民共和国宪法》明确规定我国是人民民主专政的社会主义国家，[19]国家的一切权力属于人民，人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使国家权力。[20]与之相适应，我国的《宪法》和《预算法》也都明确规定全国人大和地方各级人大有权代表人民“审查和批准”政府提出的财政预算草案。[21]但在实践中，人大对政府预算的审查却缺少“刚性”，从中央到地方，各级人大对政府预算基本都是一次通过，“政府给什么看什么，说什么听什么，报什么批什么”，“过场”走得有条不紊，代表在迷糊中举手为预算履行合法手续。[22]现实中，人大打回政府预算或迫使政府预算作出较大调整的消息鲜有耳闻。[23]有长期关注和参与预算改革的学者坦言：目前在财政预算审议方面，人大还是“橡皮图章”。[24]那么，为何法律的规定与现实的操作会有如此大的反差?之所以出现这种现象的原因何在?

　　（一）人大预算审批的程序规则缺失人大预算审批权的长期虚置首先恐应归因于人大预算审批程序的基本缺位。尽管《宪法》、《预算法》规定了人大有权对预算草案进行审查，但由于长期以来，在“重实体、轻程序”观念下，人们认为人民代表大会制只是实体法的组成部分，而非程序法所包括的内容，只要能得到公正的结果，关于程序怎么设计以及是否遵守程序，则无关紧要。[25]结果是自1954年第一届全国人大第一次会议召开后的35年中，全国人大一直是在无议事规则的状态下行使权力的。无论是《宪法》、《预算法》和其他相关法律、法规也都没有对人大审查预算草案的程序予以明确，这使得人大对预算草案进行审查的方式、步骤、顺序、时限均无矩可循。《预算法》关于预算审查和批准只有短短5个条文，只涉及各级政府预算草案由何主体审批，向何部门备案等实体问题，而对审查、批准的程序问题毫无涉及。这不能不说是《预算法》这一关于政府预算的基本法律的重大立法缺陷。

　　以全国人大对预算草案的审查为例，目前，关于人大审查预算草案的程序规定仅散见于《全国人民代表大会议事规则》（以下简称《议事规则》）和《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》（以下简称《决定》），但这些规定的内容仍然过于简约。根据《议事规则》，中央预算的审查批准大致分为两阶段：（一）初步审查。全国人大会会议举行的1个月前，国务院有关主管部门应就国家预算及预算执行情况的主要内容，向全国人大财政经济委员会（以下简称人大财经委）和有关的专门委员会汇报，由财经委进行初步审查。[26]（二）大会会议审查。全国人大会会议期间，财经委根据各代表团和有关专门委员会的意见对中央及地方预算草案进行审查，并提出审查结果报告，主席团审议通过后，印发会议，并将关于国家预算和预算执行情况的决议草案提请大会全体会议表决。[27]上述规定只粗疏地规定了对预算草案分为初步审查和大会审查两大步骤，并对初审的时间做了规定，但是对初步审查和大会审查的具体方式、步骤、顺序与时限的规定仍是一片空白，缺陷明显。

　　首先，缺少对财经委、人大常委会预算工作委员会（以下简称预工委）预审的具体程序规定。

　　目前的人大议事规则通过财经委、预工委对预算草案的初步审查使人大对预算草案的实际审查提前，具有重要的实际意义。由于预工委、财经委具有较强的专业知识，并拥有对预算草案相对较为充裕的审查时间，目前我国人大对预算草案切使行使审查权主要就发生在初审阶段。但是，预工委和财经委的初审应采取何种方式进行审议，是否应经历一读、二读、三读程序，并无规定，公众旁听、辩论程序、听证程序等重要的听取意见的机制也付诸阙如。这使得财经委、预工委的初审在很大程度上处于无序化、随意化、神秘化的状态，既不利于初审的法制化与正规化，也不利于预算初审阶段的公众参与。此外，《议事规则》和《决定》目前并未对初审的法律后果予以明确，财经委、预工委审查后是仅有权提出修改建议还是有权对预算草案进行批准或否决?初步审查结果应向哪些对象进行送达?如果财经委、预工委提出修改建议，但政府部门拒绝修改该如何处理?目前均难找到相应的法律对策。

　　其次，目前人大会议期间对预算草案的审查、讨论程序匮乏，已有议事规则又先天不足，严重制约代表审议权力的行使。

　　一方面，我国目前的“两会”1年只开1次会议，每次会议又只有半个月左右，会议期间议题较多，代表能够阅读、审查财政预算草案的时间非常有限，在此情况下，很难对预算草案提出有价值的意见。如据《南方都市报》报导，今年的“两会”上，财政部在3月5日会议开幕日才向十一届全国人大二次会议提交了关于2008年中央和地方预算执行情况与2009年中央和地方预算草案的报告。在3月5日至3月7日3天时间里，代表们“3天要审3个报告”。据一位代表回忆，总理读报告花了半天时间，剩下的2天半，花一大半的时间评政府工作报告，因此，只有1天的时间看预算，最后半天的时间才能讨论。[28]在极短的会议期间内，在没有多方听取意见、进行辩论的基础上，对于具有高度专业性的预算案进行充分的审议，提出有价值的建议，几乎是不可能完成的任务。

　　另一方面，即使代表提出了有价值的意见，政府部门该如何对代表的意见做出反馈，也缺少明确的法律规则。目前，我国的人民代表大会采用代表团、小组讨论审议的议事方式，人大代表只能在分组讨论时对预算草案提出修改意见，然后由财经委将意见汇总，向主席团提出审查结果报告，主席团审议通过后，印发会议，并将关于国家预算和预算执行情况的决议草案提请大会全体会议表决。这种分组讨论、汇总意见、提出审查报告的做法存在很多问题：第一，代表的意见能否都在财经委的审查结果报告中得以体现?如果代表对预算草案的修改意见较多，到底哪些意见应被财经委的审查结果报告所包涵，哪些则可以省略?遴选标准和程序如何?如果财经委的审查结果报告未能如实、全面反映代表意见该如何处理?第二，主席团通过财经委的审查结果报告后，政府财政预算是否必须在大会会期内立刻按照审查结果报告中提及的建议进行修改，再报请大会全体会议表决?由于现在大会会期非常短，如果政府部门在大会会议期间来不及作出相应修改该怎么办?是必须在会议议期内草草修改提交大会表决，还是可以在人大会议闭幕后将修改后的预算草案报人大常委会审批?亦或事后加开一次人大会议通过?最后一种情况在某些县级人大曾经发生过，但如是在级别较高的，如省级人大、全国人大审议时发生预算不通过，加开人大会议可能会在实践中有很大困难，届时该如何操作?第三，如果发生政府拒绝按审查结果报告的全部要求进行修改的情况，应如何处理?尽管在目前的政治实践中，发生上述可能性的机率并不大，但仍不能将这些问题径行忽略。

　　再次，我国的预算信息尚不够透明，人大对预算的审批过程也缺少公众监督。

　　预算信息全面、准确、及时的批露，不仅是人大代表对政府预算实现有效审议的关键，也是社会公众参与预算审议的前提。但目前我国社会公众对预算信息的了解总体上仍十分困难。根据以往常规，我国有关预算执行情况和预算草案，每次人大会议上均作为机密材料，在开会前才发给人大代表，会议结束后很快又收回，代表很难深入了解，公众更无从知晓其内容。公众申请了解预算信息，政府部门要么以公共预算属于机密，要么以预算内容跟申请人无关等理由拒绝。这一现象在《政府信息公开条例》公布实施后有了一定改观，该条例明确规定：各级政府的预算和决算报告是需要主动公开的“重点政府信息”。与之相适应，2007年，广东省预算草案封面上首次去掉“秘密”二字。2008年5月27日，深圳市向申请的公民公开了深圳市本级2008年度部门预算（草案）；10月27日，卫生部向申请者公布了一份接近完备的本级部门预算。在新中国的历史上，这两次回应都是第一次。[29]2009年3月20日，财政部在其官方网站正式公布了经第十一届全国人民代表大会第二次会议审议通过的2009年中央财政预算数据，这是财政部首次在全国人民代表大会审议通过预算草案的第一时间将其向社会公开。[30]但目前仍有很多部门并未按条例要求主动公开预算信息，即使在公众申请公开时也予以拒绝。如上海律师严义明关于请求财政部公开4万亿投资预算的申请就被两次驳回。北京律师杨慧文2009年4月向北京73个政府部门申请公开“如何花钱”，只得到两份完整答复。[31]预算上网也非普遍做法，大多数地方的政府预算，公众仍是可望而不可即。据上海财经大学一学者主持的中国财政透明度报告的评分，在政府财政信息透明方面，政府的平均得分只有20分（百分制）。[32]

　　在预算信息公开的内容上，目前我国不少地方的预算草案也十分简单，尽管我国实行复式预算已有一段时间，并形成了复式预算的基本结构，既预算科目包括类、款、项、目4个层次，但政府报送的预算草案却只要求科目列到类、重要的列到款，[33]对真正体现预算资金流向的款、项、目3个层次鲜有涉及。人大代表根据残缺的预算报告，很难判断预算的收支是否合理，只能根据惯性投票，根本无法切实行使审批权。更为严重的问题是，目前政府的收入并没有完全纳入预算管理，仍有巨额的预算外资金。有学者称，2006年，实际上政府总收入至少高达67000亿元，占当年GDP的32％。而纳入预算的只有39000亿元，近28000亿元的收入没有纳入预算内管理。这笔巨额资金花到哪里了，从来没有提交各级人大审议、批准和监督。再如，上海市14年内对私车车牌进行拍卖收入约为137．54亿元，这些天价车牌拍卖费也游离于人大监督之外，用到哪里去了?至今成谜。[34]

　　在人大对审批预算过程的信息公开上，也同样不足。尽管我国《议事规则》规定，大会全体会议设旁听席，旁听办法另行规定，[35]但20年过去了，相关办法至今未能出台。现实中，全国人大开会期间，代表乘坐车辆均由警车开道，人民大会堂周围警戒森严，公众莫说旁听，连接近都很困难，旁听权只能停留于纸上。媒体报道也将主要精力放在总理作政府工作报告上，而对大会分组讨论一般仅有有限的几个镜头。这与在美日等预算法制较为健全的国家，国会讨论通过预算案，全程公开，公众可以旁听，媒体可以报道，电视台直播国会讨论的全程公开形成了较为鲜明的对比。

　　可见，尽管我国近年来在政府预算信息公开方面已经有了长足的进步，但在预算信息的公开上，仍可谓任重而道远。

　　最后，目前人大对政府预算草案的表决方式也不利于人大审批权的落实。

　　我国预算长期以来一直采取综合审批制，即将所有的预算收支全部集中在一件预算审批提案中由人大代表投票通过。尽管这种做法简化了预算审批程序，但也会使得预算草案局部的不合理影响整体的效果。所以，综合审批一般不为预算法制发达的国家所用。在综合审批制下，一旦预算草案被否决，将会对国民经济的方方面面产生严重影响。即使预算方案十分合理的部门和项目，其合理的预算经费也会搁浅。因此人大代表一般不敢轻易行使预算否决权。[36]这也是实践中，我国政府预算基本都能不做重大修改、一次通过的重要原因之一。但我国进行部门预算制度改革后，预算草案被细化到部门和项目，较之以前直观性已大为增强。[37]完全有条件按部门或项目对各部门或项目的预算分别进行审查和批准。但综合表决制这一已显落伍的表决方式却至今仍在沿用。

　　（二）人大代表对预算草案的修正权缺失除了审批程序方面的诸多问题，我国人大预算审批权被虚置的另一个重要原因在于目前的《预算法》和相关法律、法规只赋予了人大对政府预算草案的审查和批准权，却并没有赋予人大对政府预算草案的修正权，再加上目前对政府预算草案的表决实行综合审批制，人大代表即使对政府预算草案的部分项目不满意，也无法对该部分提出修正案，而只能提出修改建议。修正案与修改建议本质一致，都是对某问题的修改意见，却具有截然不同的法律后果。当符合一定法定人数要求的代表对预算草案的部分项目提出修正案后，经过表决程序，该修正案就能直接具有法律拘束力，预算案中的相应部分就必须按被通过的修正案所确定的内容进行调整。而目前人大代表所拥有的修改建议权曾并不具备这样的法律效果。代表虽然可以建议，但其修改意见必须被财经委的审查结果报告所采纳，并进而为关于国家预算和预算执行情况的决议草案所反应，才有司能对预算产生影响。如果代表所提出的意见并未在关于国家预算和预算执行情况的决议草案中得以体现，即使代表对政府预算草案的部分内容不满意，还是只能对预算进行整体批准或否决。而整体否决在中国的政治体制下，既不现实也不必要。有评论就称，在人民代表大会上行使否决权，中国目前的条件尚不成熟。“除了技术原因外，个人意识也跟不上，最为关键的是，他们可能会因此利益受损。”[38]所以，许多对预算草案不满意的代表在表决时仍不得不无奈地投赞成票。但这样的整体通过却使人大对预算审批的重要权力落空，既有损人大的权威，也不利于对政府财政权力的有效监控。

　　审议预算本是民主国家议会最重要的权利。而我国现行预算法律法规中预算审批程序的不明确、人大会议会期过短、议题过多、人大代表缺少对预算草案修正权等因素却使得很多人大代表在审查预算草案时心有余而力不足。“两会”最主要的事情本应是审议预算和立法，但现实中，听取和讨论政府工作报告却往往成了中心议题。其实，正如有学者所指出的：“政府工作报告是过去的总结和将来的打算，是一个政策宣言。政策要靠钱才能落实，所以重点应是审议预算。”[39]让预算成为人大议事的中心议题，应成为当前人大改革的重要目标。