经济责任审计承诺制中存在的问题及对策
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为进一步提高审计项目质量，审计机关必须加强对审计项目的管理，努力形成良好的审计项目管理工作机制。
一、审计机关审计项目管理的基本内涵
审计项目是审计人员根据审计工作计划安排，在一定的条件下，围绕特定的审计对象，为达到既定的审计目标，所承担的具体审计任务。这里的审计项目，是指我国各级审计机关开展的，以传统人工审查、就地审计为主要工作方式的各类常规审计、专项审计调查、核查社会审计机构的审计报告、上级审计机关统一组织的由多个审计机关、派出机构或业务部门参加的审计项目等（以下简称审计项目）。不涉及网络审计项目和送达审计项目。
审计项目管理就是由审计机关和审计人员按照审计工作标准，对具体审计项目的全过程，运用各种科学手段、制度和载体，进行计划、执行、控制、检查、监督和反馈等一系列自我约束的活动。审计机关项目管理研究的对象分为基于组织的项目管理和基于项目本身的管理两部分。本文主要研究后者。
二、审计机关审计项目流程管理
（一）审计项目准备阶段的管理1.审计项目实行招标制和合同制按以下步骤实施：成立领导小组；选定审计项目；制订、发布招标公告和招投标实施方案；投标报名，资格审查，递交投标申请书；评标，确定中标人；签订项目合同；兑现项目合同。
2.进点前的组织管理和人员配备审计项目实行审计组组长全程负责制，审计组组长指定主审具体负责。审计组组长负主要责任，主审负分管责任。实行项目主审资格认证制，要求主审具有相应的执业资格。要打破审计机关的职能部门机构设置的界限，由主审在全机关内自由选择审计组成员。
3.审前调查、审计方案和审计项目目标管理对情况复杂的项目，采取试审方法。发现重大问题应及时取证。对于年年审或经常审的项目做审前调查，重点是对已经发生变化的被审计事项予以关注。制定审计方案时，就要基本明确将来审计结束后要形成几个“审计产品”，解决哪些问题。项目目标一定要结合被审计事项的具体情况进行一步步的分解，使之明确、清楚。
（二）审计项目实施阶段的管理1.项目现场的组织管理建立层次型管理体系，大型审计项目可分四个层次：审计组；按大类分成的财务审计分组与各专业审计分组；由各分组在各自分工范围内细分成的各专业小组；审计人员个人。中小型审计项目可适当减少管理层次。
2.项目现场的人员管理。
建立审计组内授权、激励机制。分配任务一定要做到清楚、具体，必须明确每项工作期望的结果。给每位审计人员相应的自主权和资源使用权。审计组长、主审和各级小组长，可在权利范围内，给予本组审计人员适当的奖励与激励。
建立审计组内分权制约、绩效考评机制。对于每一个具体审计事项，要由两名或两名以上审计人员共同进行调查、询问、笔录，主审和各级小组长还要审核把关。对审计人员进行绩效考评。由多名了解被评估者的人员组成评估小组，对被评估者进行多渠道、多角度、多层次、全方位的考核。
实行审计实务导师制。加强对外聘人员的管理。
3.项目现场的过程管理。
进行进度管理，制发“审计工作联系单”，该单连续编号，一式三份，主审签发，被审计单位签收，审计组留一份，被审计单位领取两份，用于在被审计单位不同部门间协调。制作“审计进度横道图”，挂在墙上，将每个审计人员比作不同的工序，用直线置于同一起点，用直线的不同长度代表不同工序的进度，可以直观地反映工作进展。
要求被审计单位填列“资料交接表”。对于资料数量要逐项核对登记，双方盖章确认。实行双向承诺，即由被审计单位和审计组长分别对各自提供资料的真实性、完整性和审计纪律做出书面承诺。
要高度重视非财务信息。敢于揭露和查处问题。对发现的重大违法违纪问题和经济案件线索，一定要弄清来龙去脉。必须集体审定重大事项。实行重大事项报告制度。
要安排具有审计执法资格的人员或取得行政执法证件的人员取证；严格遵守取证程序；要走访基层，逐项核实，取证不走过场、不留死角。对计算机筛选的重要审计事项的结果要通过充分的现场核实程序加以证实。
OA与AO要按时交互，审计组上传的内容要完整，有关领导要及时批复上传的数据包。这两项工作都要在OA和AO系统中留下可供检查考核的痕迹。
所有在审计现场从事组织、管理、协调的审计组组长、副组长，都应记审计日记。
重要审计事项在工作底稿中都要有反映。经审计没有发现问题的，可编制没有发现问题的底稿，在档案中列入备查类中，并在底稿汇总表中有说明。对审计结论有重要影响的审计事项不仅都要取证，而且都要编制底稿。
应以“工作量核对表”的书面形式记录阶段性审计结果，经过双方核对无误后签字确认。
实行审计查证日报告制度。主审每天要择机召开碰头会，掌握当日审计的情况。
（三）审计项目报告阶段的管理1.审计报告、审计建议函、审计决定书和移送处理书的管理要敢于报实情、讲真话，把最重要的事项、最敏感的问题、最真实的内容反映出来。严格界定审计评价范围，审计评价要紧扣审计目标。只对所涉及的审计领域发表审计评价意见。要在综合调研分析的基础之上，提出高质量的审计建议，发挥监督和防范两个方面的作用，防止建议空洞泛谈。审计决定书应以主送单位为执行单位。办理移送处理时，要按司法证据的要求处理审计证据。
2.其他审计结果的管理对仅需由其他部门纠正、处理、处罚的问题，也应移交有关部门进一步处理。要整合提炼审计结果，将审计结果转化为高质量的有利用价值的审计成果。对事关改革和经济发展大局，拿得准又能说明问题的审计情况，要随时向各级党委、政府和有关部门提交审计信息。要提高审计成果的转化利用水平，依法通过对内通报、对上报告、对外公告等各种途径，积极转化、创新和提升审计成果。
（四）审计项目后续阶段的管理对审计整改、跟踪督办的管理。督促整改的任务不能完全由审计机关承担，未能整改的责任也不能由审计机关来承担。应由各级政府责成有关部门和被审计单位整改。监察、财政、税务以及其他部门积极配合。经过一定的整改阶段，由政府向人大做出整改情况报告。对拒不整改的，依法追究责任。审计机关在安排项目计划时，应明确划出一段时间，对整改情况进行后续跟踪、回访和检查，根据整改结果实行问责，建立审计整改工作结果的披露制度。
三、审计机关审计项目要素管理
审计项目要素有组织、人员、成本、质量、责任等，上文已探讨对组织、人员的管理，下文仅探讨成本、质量、责任等要素的管理。
（一）审计项目成本管理指审计机关完成一个审计项目，实现预定审计目标所耗用的各种费用（不含人员工资）之和。一般地，审计项目成本就是由动态费用、分摊的固定费用和调整费用这三部分组成。审计机关计划管理部门提出审计项目经费预算，报审计机关负责人审核，机关会议审批。项目经费确定后，由审计组统一调配和使用，审计机关负责人动态掌握经费使用情况，可进行适当调整。审计组出点前据实结算各种费用，向被审计单位张榜公布，公开审计外勤经费使用情况。年终考核项目成本，实行“节约奖励，超支不补”的奖惩措施。
（二）审计项目质量管理。
审计项目质量的核心要求是：力求满足审计项目的用户——党政领导和人民群众的审计要求。要采取自上而下的质量管理策略。首先明确审计项目的质量管理目标，然后把审计项目分解为不同阶段，每个阶段又有具体的审计业务流程。根据审计业务流程制定管理目标和管理标准，提出管理方法。在审计作业过程中，应对审计业务流程按照标准和目标进行复核，随时发现问题，随时采取措施制止和纠正。要落实审计质量分级负责制，把质量管理责任层层分解。要严抓奖惩落实。
当前要加强审计项目复核的管理，扩充内部复核层次，划分各层次的复核重点，加强现场一级复核，加强专职复核人员对审计项目实施方案的复核，专职复核人员全程参与现场复核和跟踪检查，完善复核的配套机制。
（三）对审计项目后评估的管理对项目的评价分为项目基本情况、执行规范情况、审计成效情况。这三个方面可细化成多个细项。对审计人员，评价其查出问题的实绩、专业能力、工作过程、履行职责、廉政等情况。
（四）建立审计项目执法过错历史责任追究制。
实行审计历史责任终身追究制。对审计人员的21种执法过错行为进行责任追究。追究的方式有责令改正，告诫、批评教育，责令书面检查，通报批评，没收、追缴违法所得，停职、转岗、行政处分，构成犯罪的，追究刑事责任。
一、审计机关审计项目管理的基本内涵
审计项目是审计人员根据审计工作计划安排，在一定的条件下，围绕特定的审计对象，为达到既定的审计目标，所承担的具体审计任务。这里的审计项目，是指我国各级审计机关开展的，以传统人工审查、就地审计为主要工作方式的各类常规审计、专项审计调查、核查社会审计机构的审计报告、上级审计机关统一组织的由多个审计机关、派出机构或业务部门参加的审计项目等（以下简称审计项目）。不涉及网络审计项目和送达审计项目。
审计项目管理就是由审计机关和审计人员按照审计工作标准，对具体审计项目的全过程，运用各种科学手段、制度和载体，进行计划、执行、控制、检查、监督和反馈等一系列自我约束的活动。审计机关项目管理研究的对象分为基于组织的项目管理和基于项目本身的管理两部分。本文主要研究后者。
二、审计机关审计项目流程管理
（一）审计项目准备阶段的管理1.审计项目实行招标制和合同制按以下步骤实施：成立领导小组；选定审计项目；制订、发布招标公告和招投标实施方案；投标报名，资格审查，递交投标申请书；评标，确定中标人；签订项目合同；兑现项目合同。
2.进点前的组织管理和人员配备审计项目实行审计组组长全程负责制，审计组组长指定主审具体负责。审计组组长负主要责任，主审负分管责任。实行项目主审资格认证制，要求主审具有相应的执业资格。要打破审计机关的职能部门机构设置的界限，由主审在全机关内自由选择审计组成员。
3.审前调查、审计方案和审计项目目标管理对情况复杂的项目，采取试审方法。发现重大问题应及时取证。对于年年审或经常审的项目做审前调查，重点是对已经发生变化的被审计事项予以关注。制定审计方案时，就要基本明确将来审计结束后要形成几个“审计产品”，解决哪些问题。项目目标一定要结合被审计事项的具体情况进行一步步的分解，使之明确、清楚。
（二）审计项目实施阶段的管理1.项目现场的组织管理建立层次型管理体系，大型审计项目可分四个层次：审计组；按大类分成的财务审计分组与各专业审计分组；由各分组在各自分工范围内细分成的各专业小组；审计人员个人。中小型审计项目可适当减少管理层次。
2.项目现场的人员管理。
建立审计组内授权、激励机制。分配任务一定要做到清楚、具体，必须明确每项工作期望的结果。给每位审计人员相应的自主权和资源使用权。审计组长、主审和各级小组长，可在权利范围内，给予本组审计人员适当的奖励与激励。
建立审计组内分权制约、绩效考评机制。对于每一个具体审计事项，要由两名或两名以上审计人员共同进行调查、询问、笔录，主审和各级小组长还要审核把关。对审计人员进行绩效考评。由多名了解被评估者的人员组成评估小组，对被评估者进行多渠道、多角度、多层次、全方位的考核。
实行审计实务导师制。加强对外聘人员的管理。
3.项目现场的过程管理。
进行进度管理，制发“审计工作联系单”，该单连续编号，一式三份，主审签发，被审计单位签收，审计组留一份，被审计单位领取两份，用于在被审计单位不同部门间协调。制作“审计进度横道图”，挂在墙上，将每个审计人员比作不同的工序，用直线置于同一起点，用直线的不同长度代表不同工序的进度，可以直观地反映工作进展。
要求被审计单位填列“资料交接表”。对于资料数量要逐项核对登记，双方盖章确认。实行双向承诺，即由被审计单位和审计组长分别对各自提供资料的真实性、完整性和审计纪律做出书面承诺。
要高度重视非财务信息。敢于揭露和查处问题。对发现的重大违法违纪问题和经济案件线索，一定要弄清来龙去脉。必须集体审定重大事项。实行重大事项报告制度。
要安排具有审计执法资格的人员或取得行政执法证件的人员取证；严格遵守取证程序；要走访基层，逐项核实，取证不走过场、不留死角。对计算机筛选的重要审计事项的结果要通过充分的现场核实程序加以证实。
OA与AO要按时交互，审计组上传的内容要完整，有关领导要及时批复上传的数据包。这两项工作都要在OA和AO系统中留下可供检查考核的痕迹。
所有在审计现场从事组织、管理、协调的审计组组长、副组长，都应记审计日记。
重要审计事项在工作底稿中都要有反映。经审计没有发现问题的，可编制没有发现问题的底稿，在档案中列入备查类中，并在底稿汇总表中有说明。对审计结论有重要影响的审计事项不仅都要取证，而且都要编制底稿。
应以“工作量核对表”的书面形式记录阶段性审计结果，经过双方核对无误后签字确认。
实行审计查证日报告制度。主审每天要择机召开碰头会，掌握当日审计的情况。
（三）审计项目报告阶段的管理1.审计报告、审计建议函、审计决定书和移送处理书的管理要敢于报实情、讲真话，把最重要的事项、最敏感的问题、最真实的内容反映出来。严格界定审计评价范围，审计评价要紧扣审计目标。只对所涉及的审计领域发表审计评价意见。要在综合调研分析的基础之上，提出高质量的审计建议，发挥监督和防范两个方面的作用，防止建议空洞泛谈。审计决定书应以主送单位为执行单位。办理移送处理时，要按司法证据的要求处理审计证据。
2.其他审计结果的管理对仅需由其他部门纠正、处理、处罚的问题，也应移交有关部门进一步处理。要整合提炼审计结果，将审计结果转化为高质量的有利用价值的审计成果。对事关改革和经济发展大局，拿得准又能说明问题的审计情况，要随时向各级党委、政府和有关部门提交审计信息。要提高审计成果的转化利用水平，依法通过对内通报、对上报告、对外公告等各种途径，积极转化、创新和提升审计成果。
（四）审计项目后续阶段的管理对审计整改、跟踪督办的管理。督促整改的任务不能完全由审计机关承担，未能整改的责任也不能由审计机关来承担。应由各级政府责成有关部门和被审计单位整改。监察、财政、税务以及其他部门积极配合。经过一定的整改阶段，由政府向人大做出整改情况报告。对拒不整改的，依法追究责任。审计机关在安排项目计划时，应明确划出一段时间，对整改情况进行后续跟踪、回访和检查，根据整改结果实行问责，建立审计整改工作结果的披露制度。
三、审计机关审计项目要素管理
审计项目要素有组织、人员、成本、质量、责任等，上文已探讨对组织、人员的管理，下文仅探讨成本、质量、责任等要素的管理。
（一）审计项目成本管理指审计机关完成一个审计项目，实现预定审计目标所耗用的各种费用（不含人员工资）之和。一般地，审计项目成本就是由动态费用、分摊的固定费用和调整费用这三部分组成。审计机关计划管理部门提出审计项目经费预算，报审计机关负责人审核，机关会议审批。项目经费确定后，由审计组统一调配和使用，审计机关负责人动态掌握经费使用情况，可进行适当调整。审计组出点前据实结算各种费用，向被审计单位张榜公布，公开审计外勤经费使用情况。年终考核项目成本，实行“节约奖励，超支不补”的奖惩措施。
（二）审计项目质量管理。
审计项目质量的核心要求是：力求满足审计项目的用户——党政领导和人民群众的审计要求。要采取自上而下的质量管理策略。首先明确审计项目的质量管理目标，然后把审计项目分解为不同阶段，每个阶段又有具体的审计业务流程。根据审计业务流程制定管理目标和管理标准，提出管理方法。在审计作业过程中，应对审计业务流程按照标准和目标进行复核，随时发现问题，随时采取措施制止和纠正。要落实审计质量分级负责制，把质量管理责任层层分解。要严抓奖惩落实。
当前要加强审计项目复核的管理，扩充内部复核层次，划分各层次的复核重点，加强现场一级复核，加强专职复核人员对审计项目实施方案的复核，专职复核人员全程参与现场复核和跟踪检查，完善复核的配套机制。
（三）对审计项目后评估的管理对项目的评价分为项目基本情况、执行规范情况、审计成效情况。这三个方面可细化成多个细项。对审计人员，评价其查出问题的实绩、专业能力、工作过程、履行职责、廉政等情况。
（四）建立审计项目执法过错历史责任追究制。
实行审计历史责任终身追究制。对审计人员的21种执法过错行为进行责任追究。追究的方式有责令改正，告诫、批评教育，责令书面检查，通报批评，没收、追缴违法所得，停职、转岗、行政处分，构成犯罪的，追究刑事责任。