美国对华经济政策中的经济和非经济手段
［摘要］美国在对华经济政策中不仅动用了包括进口限制、出口扩张和汇率在内的经济武器，还使用了众多的非经济手段：经贸问题政治化；在贸易逆差和汇率等问题上移花接木，把中国作为美国自身经济问题的替罪羊；要求中国为全球经济平衡和美国的经济霸权承担更大责任；诋毁中国的经济发展模式等。美国不仅透过现实主义的视角审视对华经贸关系，强调相对收益，而且还以现行国际体系构建者的身份，充分利用体系赋予的特权和强势话语，从自身的利益出发对中国的行为进行“规范”。
［关键词］美国对华经济政策；非经济手段；体系特权；论文下载
二战结束以来，美国一直处于世界经济体系的核心地位，对于他国经济的发展及其可能对美国地位产生的影响甚为敏感和警觉。中国自改革开放以来创造出了经济持续高速发展的奇迹，因此引起了美国的特别关注，成为美国对外经济政策的焦点之一。美方不仅担心中国经济上的崛起会挑战其经济霸主的地位，还担心中国的发展模式会损害“华盛顿共识”在世界上的号召力。为了消除这些忧虑，美国采取了一系列的政策组合，经济手段和非经济手段都得到了最大程度的利用。本文拟对美国对华经贸政策中的经济和非经济手段进行梳理和阐述，并对美方政策组合的主要原因进行分析和解读。
经济手段中美关系正常化之后，美国在经济领域的对华对策不仅包括传统的贸易保护主义———进口限制和出口扩张，还包括２０世纪７０年代开始出现的“汇率保护主义”，不断要求人民币升值。
传统贸易保护主义 中美建交之初，由于冷战时期对抗苏联的安全需要，再加上中美经贸关系尚处于起步阶段，美国在对华贸易问题上总体上持鼓励和开放的态度。两国建交后不久，美国即给予中国最惠国待遇，反映在双边贸易上是两国贸易额从１９７８年的１１．１４６亿美元迅速上升到１９８０年的４８．１２７亿美元，增长了４倍多（表１）。美国学者南希·塔克（ＮａｎｃｙＢｅｒｎｋｏｐｆ Ｔｕｃｋｅｒ）很好地总结了这一时期美国对华经贸政策的总体特点：“（中美）针对苏联的共同战略计划促使从尼克松到老布什时期的美国政府向中国做出妥协让步，错综复杂的三角政治关系促进了两国之间的贸易增长和文化联系。”〔１〕
但是即使是在这一时期，随着中国对美出口的部分产品的迅速增长，美国立即挥动了贸易保护主义的大棒。一个著名的案例发生于１９８２—１９８３年间。在两国签订第二个纺织品贸易协定的过程中，美方强硬要求中国对美纺织品出口年增长率不能超过１％，对中国纺织品实施严格的进口限制，由此点燃了中美之间的第一次贸易战。〔２〕两国贸易的增长严重受挫，双边贸易额从１９８１年的５４．６８亿美元下降至１９８２年的５１．９５８亿美元和１９８３年的４４．２０２亿美元（表１）。２０世纪８０年代以后，随着双边经贸关系的迅速扩张，美国反复动用这一手段对来自中国的各类产品进行限制。
从８０年代后半期开始，随着中国申请加入关贸总协定，美 国 对 华 经 贸 政 策 中 又 增 加 了 一 个 新 的 手段———出口扩张，要求中国向美国产品开放国内市场。中美之 间 在 这 一 问 题 上 的 第 一 次 重 要 交 锋 发 生 在１９９２—１９９３年，美国要求中国取消诸如进口配额、进口许可证、国内贸易壁垒等非关税贸易壁垒，为美国产品进入中国市场清除障碍。１９９２年８月，美国单方面要求中国立即按照美国条件开放中国市场，并以对总价达３９亿美元的中国产品强征报复性关税发出制裁威胁，由此引发中国的反制措施。〔３〕１９９３年，新上任的克林顿政府又向中国政府提出开放市场的最终期限，新一轮争端以中国取消２８３种产品的进口配额、降低２３４种产品的关税而收场。〔４〕
在中美两国政府就中国入世问题进行的谈判中，美国提出的条件极为苛刻。史蒂芬· 科恩（ＳｔｅｐｈｅｎＣｏｈｅｎ）等人的论述可谓一针见血：“（美国）给予中国永久性最惠国待遇和支持中国入世的实质并不是帮中国做好事，其实质是从这个正在崛起的经济强国手中攫取尽可能多的妥协，迫使其最大限度地开放市场。”〔５〕在最终由中美签订的中国入世双边协定中，美国传统贸易 保 护 主 义 的 两 把 利 刃———进 口 限 制 和 出 口 扩张———都得到了充分的体现。就出口扩张看，中国不仅同意大幅降低关税和非关税贸易壁垒，而且还同意对外开放国内市场，除了农业和工业之外，包括像电信、金融、保险和资产管理等服务业的许多重要领域都允许外资进入。在进口限制方面，美国迫使中国接受了所谓的“超ＷＴＯ义务”（ＷＴＯ－ｐｌｕｓ ｃｏｍｍｉｔｍｅｎｔｓ），不承认中国的市场经济地位，允许美国在中国某一类产品出口激增时动用“保障条款”以及“特殊保障条款”等贸易救济措施。对于美国强迫中国接受的这些“超ＷＴＯ义务”，美国经济学家尼古拉斯·拉迪（ＮｉｃｈｏｌａｓＬａｒｄｙ）评论道：“这些条件……过于苛刻，已经违背了世贸组织的基本原则。”〔６〕
中国入世以后，美国充分利用中国入世时做出的让步，进口限制和出口扩张两把传统保护主义的利刃锋芒毕露。世界银行的“全球反倾销数据库”显示，小布什政府执政的八年内，美国总共向中国发起了６４项反倾销调查，平均每年８项。从２００９年到２０１１年奥巴马政府当政的前三年，美国向中国发起的反倾销案件仍然维持高强度和高频率，共发起了２１项，平均每年７项。而２０１２年的第一季度，美国又向中国发起了２项反倾销调查案。〔７〕同时，美方在打开中国市场方面毫不松懈，目前已将开放中国金融保险市场作为主要目标。
汇率保护主义〔８〕 随着中国于２００１年成功加入世界贸易组织，中美之间的经贸关系得到了迅速的提升。与此同时，中美贸易额大幅增长带来的一个突出问题是两国之间的贸易不平衡问题。对于美国对华巨额贸易逆差的原因，经济学家有众多论述，主要有美国国内的低储蓄高消费、〔９〕全球化背景下中国作为全球生产网络中加工组装基地的地位、〔１０〕中美双方统计差异、〔１１〕美国对高科技产品的出口限制〔１２〕以及美国自身的经济转型等原因。但是，美国政府和政客在寻找原因时并不遵从经济逻辑，而是从政治需要出发，将美国的贸易逆差主要归咎于人民币的汇率。
美国针对中国的汇率保护主义手段起始于２００３年。众多美国政客认为，中国为了促进出口和限制进口，故意“人为地”压低人民币汇率；中国对汇率的“操纵”是美国对华巨额贸易逆差的“罪魁祸首”。鉴于这一认识，美方认为减小贸易逆差的最佳途径是迫使人民币升值，因此加大了对中国政府的压力。据经济学家加里·赫夫鲍尔（ＧａｒｙＣ．Ｈｕｆｂａｕｅｒ）的不完全统计，２００３年至２００６年间，美国国会提出了２３项有关人民币汇率的法案和决议，或者要求人民币直接升值，或者要求将中国定为“货币操纵国”。〔１３〕最擅长揪住人民币汇率问题大做文章的国会议员当属纽约州参议员舒默（Ｃｈａｒｌｅｓ Ｓｃｈｕｍｅｒ）和南卡罗来纳州参议员格拉汉姆（ＬｉｎｄｓｅｙＧｒａｈａｍ）。从２００３年起两人多次联合发起议案，要求人民币在短期内升值２７．５％，否则就以惩罚性关税进行报复。〔１４〕除了美国国会，美国行政部门也反复指责中国的汇率政策。美国财政部半年一次向国会提交的《国际经济和汇率政策报告》每一次都指出人民币币值太低，要求中国政府升值人民币。为了减轻美方的压力，中国政府从２００５年７月１日开始调整了汇率政策，人民币开始升值。截至２０１２年３月，升值幅度已达２４％。〔１５〕
值得注意的是，人民币的升值并没有带来美国对华贸易逆差的下降。中美学者的研究都发现，随着人民币不断升值，美国对中国出口并未出现明显改善，中美贸易逆差却呈现不断增加趋势。〔１６〕面对这些发现，汇率保护主义的拥护者本应进行反思，但是他们的对策却是指责人民币升值的幅度不够，进一步要求中国政府调整汇率政策。２００８年７月《金融时报》上的一篇文章就指出，“中国货币的升值幅度只达到了实际所需的三分之一到二分之一之间的水平”。〔１７〕由于这一思想的指导，美国国内很大一部分人始终将人民币币值看作是中美两国贸易不平衡的主要原因。人民币汇率因此一直是近年来中美双方经贸关系中的一个焦点问题之一。