论我国行政管理体制试点改革(2)

　　三、试点改革存在的困境
　　
　　(一)试点与全局的对接困境
　　深圳是我国市场经济体制改革的先锋，实行改革开放的时间最长，经济发展相对较好，实行“行政三分”是适应其自身发展的小环境的。但是并不是其他地方也具备这样优越的自身条件，将深圳的改革推广至全局是有条件的。第一，必须在市场经济相对发达地区的地方政府推行。“行政三分”属于政治体制改革的一部分，作为上层建筑的行政三分制改革一定要符合经济基础的要求，超越经济基础要求的上层建筑改革往往只能事与愿违。第二，必须在公民社会发展程度相对较高地区的地方政府推行。我国目前的行政体制是适应公民社会发展不成熟状况的一种强政府管制体制，而“行政三分”建立的基础是社会已有较健全的法制环境和较高的自组织能力，能够承接政府的一部分公共管理事务，使政府职能真正转向公共服务。因此，作为行政管理体制改革的试点，深圳并不具有与整体的配套性和代表性。第三，在“全国一盘棋”的计划经济时代，全局在经济发展、体制机制格局上差别不大，中央选择若干试点进行试验，在取得正面效果后推广至全国是可行的，但目前我国正处于市场经济的转型时期，地区发展各异，并且部分地区间政治经济发展严重不平衡，局部的试点改革不能代表其他地方的实际情况，与全局整体发展不对接，即便是在试点取得成功，全面推行改革也将大打折扣甚至无疾而终。
　　
　　(二)试点与上下级政府的对接困境
　　在现行条块结合的行政管理体制下，地方政府部门与上下级部门之间存在着业务指导或被指导关系。在深圳行政三分制试点改革中，这种上下级部门之间“一对一’的纵向关系面临着冲击。在上下级政府部门没有精简的情况下，深圳市政府自行将行政管理部门精简整合为决策、执行、监督三个部门，并且规定监督部门比前两者高一级别，这必然会导致部门间工作和交流中的上下对接不匹配、不协调等问题。在现行“一级下管一级”的体制下，如果不解决上下部门之间如何对口衔接，就可能影响正常的纵向业务关系，或者受到条条部门各种方式的干预，如政出多头、工作考核“不达标”、投资项目审核受阻等。在这种情况下，深圳这种局部的部门改革很容易被整体的大潮所冲散，遇阻搁浅甚至反弹都是可以预见的。
　　
　　(三)试点与传统监督模式的对接困境
　　我国的地方政府改革存在严重的路径依赖，即行政力量“强制”下的变革，其中一个主要表现就是地方政府改革的启动是通过中央政府强有力的行政推动而实现的，中央政府常常扮演“第一行动集团”的角色。在地方政府试点改革过程中，往往是由中央政府设立改革目标和各项标准，这种路径上的依赖造成中央在监督、评估试点运行的方向性和有效性等方面握有相当大的权力，改革只是中央政府与试点地区的互动，并没有为其他地方政府和公众搭建行使话语权的平台。
　　
　　(四)试点与现行法律的对接困境
　　现有的行政体制虽然存在很多弊端，但它大多都具有相应的法律、法规及规章上的依据。而新改革意味着打破旧常规，改革的试点就有可能面临着合法性不足的危机。第一，按照《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，地方政府各工作部门受本级政府统一领导，并且依照法律或行政法规的规定受上级主管部门的业务指导或者领导。也就是说，我国现有行政机关的设置是遵循严格的条块管理的，而行政三分制所倡导的内部的行政权力分立使监督部门在层级上高于决策部门、执行部门，并都向地方政府首长负责，这必然导致法律规定的上级部门领导权的驾空。第二，从法理上看，行政主体是指在公共行政中享有国家行政权力，能以自己的名义实施行政行为，并能独立承担由此产生的法律责任的组织。经过行政三分制改革，政府行政部门被重新洗牌，决策机关和执行机关各自履行自己的职能，其分立导致行政主体身份难以界定，同时在行政复议和行政诉讼中，谁应该作为被告也成为难以确定的问题。第三，既然决策机关与执行机关是平级关系，那么，“决策机关的决策对执行机关有无约束力?执行机关有无权力拒绝执行自认为是错误的决策?决策机关是否对执行机关的执行行为承担法律责任?”这些问题都是在与现行法律对接中所不能解决的，需要随着未来改革的深入对行政法学领域做进一步的探索和研究。从以上分析可以看出，行政管理体制的试点改革在很多方面都难以在现行法律中找到支撑，变革的合法性问题也是其所处的重大困境。

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