试论弱势群体医疗权益法律保障
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论文摘要 由于缺乏必要的医疗保障，弱势群体看病贵、看病难的问题已成为社会可持续发展的障碍，进而成为构建小康社会与和谐社会的障碍。本文分析了现行弱势群体医疗保障存在的突出问题及其形成的原因，以期为相关问题的解决有所裨益。
论文关键词 弱势群体 医疗权益 法律保障
近年来，随着我国改革开放的全面深入，随着社会转型的加剧和社会阶层分化的加速，不但使转型前的弱势题的凸显，而且影响到社会稳定，降低社会的整合力，甚至有可能阻碍了社会的持续发展。困此，建立一个面向弱势群体的疾病医疗救助制度既是缓解其生活压力的必要举措，也是社会正义的题中应有之义。无论从哪个方面来说，在构建社会主义和谐社会的背景下，深入挖掘弱势群体医疗保障与构建和谐社会的内在联系，研究弱势群体医疗保障困境形成的原因以及从法律的层面来思考探索解决弱势群体医疗保障问题之道，我国法学研究界，尤其是经济法和社会保障法的研究者们都应当对弱势群体的法律保护问题作出积极的回应。这对于完善我国弱势群体保护的法律体系，促进社会稳定和经济协调持续发展，都具有十分重要的意义。
一、现行弱势群体医疗权益保障存在的突出问题
（一）被保障主体范围不明确
弱势群体不仅客观存在，而且，由于多元的主观和客观原因，弱势群体有增无减，有法可依与有法难依并存，不利于维护和保障弱势群体的医疗权益。残疾人、未成年人特别是儿童和孤儿、妇女，以及贫困老人，是社会公认的弱势群体。而对于早已存在和不断显现的弱势群体，人们却各有己见。实际上，为数最多的贫困农民，失业与转岗的城市贫困者，流入城市并从事危重职业的民工，高校在读的特困大学生等，都是弱势群体的重要成员。对于这些弱势群体的扶助与医疗保障，本来应当在行政法规的基础上适时的将其纳入立法的内容和作为调整对象，并在行政规章和司法救济等方面作出相应的规定，分别予以资助和保障。不过遗憾的是，却没有统一而明确的法律法规来完成这项工作，相反更多的则是依靠理论上的研究以及某些地方的试验性尝试来界定弱势群体的范围。长此以往，不论是从对弱势群体的保护，还是从合法行政的需要来看都是存在巨大隐患的。
（二）弱势群体医疗权益保障制度体系没有有效建立
1．己实施的单行法与需求之间的缺失从我国现行单行立法的实践看，这种立法不足以保障弱势群体的权益。到目前为止，我国先后制定了《妇女权益保障法》、《未成年人保护法》、《老年人权益保障法》、《残疾人保障法》、《消费者权益保护法》等单行法来保障弱势群体的问题。这些法律法规的实施，有利于保障弱势群体的合法权益，有利于使他们融入到社会主体人群中。尽管我国法律对弱势群体的保障作了不少努力，但也存在不足。我国多采取单行法、行政法规和地方法规的立法形式，由于缺少一部统筹性的法律而造成社会保障法律体系的混乱。
2．指导思想与调整手段的缺失
长期以来，我们过分畸重执政党的政策和国家行业主管部门颁行的行政规章对弱势群体的保护，相对地忽视科学、严谨的国家立法。既不利于国家长远的法制建设，亦与中国加入WTO以后所承诺的法制义务格格不入。改革开放以来，经过实践检验的深得民心并有利于弱势群体的医疗权益保障和其他社会公共政策，应当适时的提升和转变为国家法律。政策太繁又过于空泛原则与极易波动，行政规章过多又缺乏透明度，明显的不利于弱势群体的医疗保障。
3．医疗保障制度没有有效建立
建立医疗保障制度，推动健康服务公平性的改善是一个系统的社会工程。迄今为止，尚缺乏系统、成熟的理论来指导实践操作，加上各级政府的财政状况普遍紧张，我国医疗保障处于不规范不系统的状态，只有少数发达省市建立了医疗救助制度，而且覆盖面小，水平低。有些地方最低生活保障仅只是达到应保尽保的要求，尚谈不上医疗救助制度的建立。
（三）社会医疗救助难以及时有效实施
社会医疗救助是在政府的主导下，动员社会力量广泛参与的一项面向弱势群体的医疗救助行为。它作为多层次医疗保障体系中的最后一道保护屏障，其目的是将一部分生活处于低收入甚至贫困状态的社会弱势群体网罗在医疗保障体系之中，通过实施社会医疗救助制度，为他们提供最基本的医疗支持，以缓解其因病而无经济能力进行医治造成的困难，防止因病致贫、因病返贫，增强自我保障和生存能力。这是政府的责任，也是维护社会稳定的需要。从医疗救助来看，针对的主要是收入极低的人群，帮助他们减轻大病医疗负担，而对那些位于极端贫困人群之上的大量边缘贫困人群和相对贫困人群的关注不够。缺乏统一的救助制度与机制。
社会救助法起草多年仍搁浅，自上个世纪80年代以来，医疗保障问题逐渐成为困扰中国社会的一个“老大难”问题。在2002年以来历年的《社会蓝皮书》中，零点公司关于“城乡居民生活质量”的调查表明，对“社会保障”和“医疗制度改革”的社会关注率基本上都名列前6位之中。医疗保障问题对城乡贫困家庭的影响更大。在中国的贫困人口中，因病致贫、因病返贫的因素要占30%至60%，个别地区高达70%。
二、导致弱势群体医疗权益保障不健全的原因
（一）弱势群体医疗权益保障不健全的历史原因
1．对弱势群体权益法律保障意识缺乏
我国缺乏对弱势群体权益保障的意识，认为弱势群体就是低人一等，平等的观念不能深入人心，而弱势群体本身也不会去争取权益的保障。《宪法》第33条规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”《宪法》第5条规定：“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”当公民的某项平等权被侵害时，要勇敢地拿起相关的法律武器来保护自己的合法权益。从理论和法律上讲,弱势群体也是社会成员中的一员,与其他人一样，具有平等的社会地位,并不低人一等。但是,在现实生活中,弱势群体处于社会低层。歧视弱势群体的观念意识较为普遍，对弱势群体权益法律保障的意识缺乏，弱势群体得不到作为公民应有的基本尊重，其医疗群益保障也就无从说起。
2．人治思想的长期存在
由于我国受长达数千年人治思想的影响，社会转型期司法体制并没有及时跟进，部分司法人员陈旧的观念和官僚主义作风，包括极少数司法人员的腐败，导致了权利弱势人群的最终形成。司法体制的落后和部分司法人员的素质低下乃至腐败，使人们争取权利救济所需要支付的成本增高，有些甚至高于救济标的。当人们为维权支付巨额成本不能扭转局面的时候，权利均衡与社会和谐也随之消失，弱势群体的医疗权益也得不到相应保障。从另一个方面来说，我们的社会主义法治建设仍然任重道远。
3．传统文化的影响
传统文化影响也是弱势群体产生的原因之一。中国封建社会特权和等级的传统文化使人们缺少追求平等的动力，大多数人在自己的权利受到侵犯时常常自认倒霉，缺少抗争意识。弱势群体的人身权利、民主权利、人格尊严时常得不到保障。弱势群体的社会权利资源弱势，他们“远离社会权利中心”，掌握的资源很少，尽管人数众多，但他们的声音很难在社会中发表出来。较少参与社会政治活动，难以影响公共政策制定；社会关系的资源弱势，与弱势群体有密切关系的人，也都缺乏掌握社会权利和社会资源；同时社会声望和职业地位弱势，并没有得到社会应有的关注和有效的援助。在处于不利地位的时候，弱势群体受传统文化的影响，缺少追求平等的武器来维护自身利益。
（二）弱势群体医疗权益保障存在问题的现实原因
1．经济体制的转变对弱势群体医疗权益保障的冲击
在改革开放以来较长的一段时间，中国没有重视社会经济的协调发展问题，而是十分热衷于追求经济的高速度增长。人们往往把发展问题归于一个经济发展的速度问题，进而又将衡量发展成功与否的尺度也归于一个经济发展的高速度问题，亦即GDP的高增长率。本来，重视经济政策并没有错，但如果同时轻视了社会政策则是极为有害的。因为，一旦失去社会政策的屏障，那么，社会的主要群体就必然地会出现弱势化的情形并引发其他许多社会问题，弱势群体医疗权益得不到保障便是由此引发的一个问题。当然，对于这个问题，应当认识到这是任何经济体制转变时期都会发生的，旧有模式在新条件下逐步转变或淘汰的正常反应，而绝对不能简单的将所有的问题都归结于经济体制本身。
2．户籍制度制约了弱势群体医疗权益保障
由于我国是经济结构是二元经济，我国的社会保障制度也呈现二元结构。城镇户籍人口可以依靠城镇社会保险，农村人口也可以享受新农合保障，而城镇的这些流动人口（尤其是农民工）却很难享受到最低的医疗保障，只能成为城镇里的边缘人。导致我国缺乏完善的针对流动人口的社会保障制度，更别提有健全的流动人口医疗保障制度。虽说有部分省市建立了流动人口的社会保障制度，但由于制度本身内容的不完善，加之这些法律和规章的效力层次较低，其实施效果并不理想。这样对流动人口实施与市民有区别的社会保障待遇，严重侵害了流动人口的合法权益，也极不利于城乡人口的自由流动。
3．弱势群体自身维权意识和能力不足
现阶段我国弱势群体的数量增长趋势明显。从总体特征上分析，除收入水平低、生活贫困这一最明显的特征外，我国弱势群体在以下方面还存在显著劣势：年龄偏大，身体较弱，文化程度低。弱势群体受教育程度普遍比较低，低文化导致他们缺乏法制观念，更不懂得用法律来保护自己，由于弱势群体缺乏法律常识和维权意识,一旦权益遭受侵害,有的因不知法而放弃维权；有的拿不出维权依据，往往使弱势群体事先不能预见可能的风险而进行自我保护，在遇到权益受损害后往往不知道怎么样用法律武器来维护自己的权益。
4．现行法律援助制度没有充分发挥作用
法律援助是政府依法建立的，使公民获得平等的法律帮助权的司法保障制度，不能表面地把法律援助看成公益事业。从本质上看，法律援助制度是构成国家司法公正体系的重要部分，因此，建立法律援助制度是法制国家的政府对本国公民应尽的义务，而不是施舍。但当前普遍存在的一些错误认识，阻碍了我国法律援助发展的进程。比如，认为法律援助是公益事业，应交给社会去办，政府有钱就办，钱少少办，没钱不办：认为法律援助就是法律服务，应交给律师事务所等法律服务机构去办，法律援助不应是律师的义务等等。所以，既然弱势群体所依赖的法律援助自身的健康发展都存在这样那样的问题,那么当弱势群体的医疗权益得不到保障时，又何谈依靠法律援助去维护自身合法权益。
论文关键词 弱势群体 医疗权益 法律保障
近年来，随着我国改革开放的全面深入，随着社会转型的加剧和社会阶层分化的加速，不但使转型前的弱势题的凸显，而且影响到社会稳定，降低社会的整合力，甚至有可能阻碍了社会的持续发展。困此，建立一个面向弱势群体的疾病医疗救助制度既是缓解其生活压力的必要举措，也是社会正义的题中应有之义。无论从哪个方面来说，在构建社会主义和谐社会的背景下，深入挖掘弱势群体医疗保障与构建和谐社会的内在联系，研究弱势群体医疗保障困境形成的原因以及从法律的层面来思考探索解决弱势群体医疗保障问题之道，我国法学研究界，尤其是经济法和社会保障法的研究者们都应当对弱势群体的法律保护问题作出积极的回应。这对于完善我国弱势群体保护的法律体系，促进社会稳定和经济协调持续发展，都具有十分重要的意义。
一、现行弱势群体医疗权益保障存在的突出问题
（一）被保障主体范围不明确
弱势群体不仅客观存在，而且，由于多元的主观和客观原因，弱势群体有增无减，有法可依与有法难依并存，不利于维护和保障弱势群体的医疗权益。残疾人、未成年人特别是儿童和孤儿、妇女，以及贫困老人，是社会公认的弱势群体。而对于早已存在和不断显现的弱势群体，人们却各有己见。实际上，为数最多的贫困农民，失业与转岗的城市贫困者，流入城市并从事危重职业的民工，高校在读的特困大学生等，都是弱势群体的重要成员。对于这些弱势群体的扶助与医疗保障，本来应当在行政法规的基础上适时的将其纳入立法的内容和作为调整对象，并在行政规章和司法救济等方面作出相应的规定，分别予以资助和保障。不过遗憾的是，却没有统一而明确的法律法规来完成这项工作，相反更多的则是依靠理论上的研究以及某些地方的试验性尝试来界定弱势群体的范围。长此以往，不论是从对弱势群体的保护，还是从合法行政的需要来看都是存在巨大隐患的。
（二）弱势群体医疗权益保障制度体系没有有效建立
1．己实施的单行法与需求之间的缺失从我国现行单行立法的实践看，这种立法不足以保障弱势群体的权益。到目前为止，我国先后制定了《妇女权益保障法》、《未成年人保护法》、《老年人权益保障法》、《残疾人保障法》、《消费者权益保护法》等单行法来保障弱势群体的问题。这些法律法规的实施，有利于保障弱势群体的合法权益，有利于使他们融入到社会主体人群中。尽管我国法律对弱势群体的保障作了不少努力，但也存在不足。我国多采取单行法、行政法规和地方法规的立法形式，由于缺少一部统筹性的法律而造成社会保障法律体系的混乱。
2．指导思想与调整手段的缺失
长期以来，我们过分畸重执政党的政策和国家行业主管部门颁行的行政规章对弱势群体的保护，相对地忽视科学、严谨的国家立法。既不利于国家长远的法制建设，亦与中国加入WTO以后所承诺的法制义务格格不入。改革开放以来，经过实践检验的深得民心并有利于弱势群体的医疗权益保障和其他社会公共政策，应当适时的提升和转变为国家法律。政策太繁又过于空泛原则与极易波动，行政规章过多又缺乏透明度，明显的不利于弱势群体的医疗保障。
3．医疗保障制度没有有效建立
建立医疗保障制度，推动健康服务公平性的改善是一个系统的社会工程。迄今为止，尚缺乏系统、成熟的理论来指导实践操作，加上各级政府的财政状况普遍紧张，我国医疗保障处于不规范不系统的状态，只有少数发达省市建立了医疗救助制度，而且覆盖面小，水平低。有些地方最低生活保障仅只是达到应保尽保的要求，尚谈不上医疗救助制度的建立。
（三）社会医疗救助难以及时有效实施
社会医疗救助是在政府的主导下，动员社会力量广泛参与的一项面向弱势群体的医疗救助行为。它作为多层次医疗保障体系中的最后一道保护屏障，其目的是将一部分生活处于低收入甚至贫困状态的社会弱势群体网罗在医疗保障体系之中，通过实施社会医疗救助制度，为他们提供最基本的医疗支持，以缓解其因病而无经济能力进行医治造成的困难，防止因病致贫、因病返贫，增强自我保障和生存能力。这是政府的责任，也是维护社会稳定的需要。从医疗救助来看，针对的主要是收入极低的人群，帮助他们减轻大病医疗负担，而对那些位于极端贫困人群之上的大量边缘贫困人群和相对贫困人群的关注不够。缺乏统一的救助制度与机制。
社会救助法起草多年仍搁浅，自上个世纪80年代以来，医疗保障问题逐渐成为困扰中国社会的一个“老大难”问题。在2002年以来历年的《社会蓝皮书》中，零点公司关于“城乡居民生活质量”的调查表明，对“社会保障”和“医疗制度改革”的社会关注率基本上都名列前6位之中。医疗保障问题对城乡贫困家庭的影响更大。在中国的贫困人口中，因病致贫、因病返贫的因素要占30%至60%，个别地区高达70%。
二、导致弱势群体医疗权益保障不健全的原因
（一）弱势群体医疗权益保障不健全的历史原因
1．对弱势群体权益法律保障意识缺乏
我国缺乏对弱势群体权益保障的意识，认为弱势群体就是低人一等，平等的观念不能深入人心，而弱势群体本身也不会去争取权益的保障。《宪法》第33条规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”《宪法》第5条规定：“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”当公民的某项平等权被侵害时，要勇敢地拿起相关的法律武器来保护自己的合法权益。从理论和法律上讲,弱势群体也是社会成员中的一员,与其他人一样，具有平等的社会地位,并不低人一等。但是,在现实生活中,弱势群体处于社会低层。歧视弱势群体的观念意识较为普遍，对弱势群体权益法律保障的意识缺乏，弱势群体得不到作为公民应有的基本尊重，其医疗群益保障也就无从说起。
2．人治思想的长期存在
由于我国受长达数千年人治思想的影响，社会转型期司法体制并没有及时跟进，部分司法人员陈旧的观念和官僚主义作风，包括极少数司法人员的腐败，导致了权利弱势人群的最终形成。司法体制的落后和部分司法人员的素质低下乃至腐败，使人们争取权利救济所需要支付的成本增高，有些甚至高于救济标的。当人们为维权支付巨额成本不能扭转局面的时候，权利均衡与社会和谐也随之消失，弱势群体的医疗权益也得不到相应保障。从另一个方面来说，我们的社会主义法治建设仍然任重道远。
3．传统文化的影响
传统文化影响也是弱势群体产生的原因之一。中国封建社会特权和等级的传统文化使人们缺少追求平等的动力，大多数人在自己的权利受到侵犯时常常自认倒霉，缺少抗争意识。弱势群体的人身权利、民主权利、人格尊严时常得不到保障。弱势群体的社会权利资源弱势，他们“远离社会权利中心”，掌握的资源很少，尽管人数众多，但他们的声音很难在社会中发表出来。较少参与社会政治活动，难以影响公共政策制定；社会关系的资源弱势，与弱势群体有密切关系的人，也都缺乏掌握社会权利和社会资源；同时社会声望和职业地位弱势，并没有得到社会应有的关注和有效的援助。在处于不利地位的时候，弱势群体受传统文化的影响，缺少追求平等的武器来维护自身利益。
（二）弱势群体医疗权益保障存在问题的现实原因
1．经济体制的转变对弱势群体医疗权益保障的冲击
在改革开放以来较长的一段时间，中国没有重视社会经济的协调发展问题，而是十分热衷于追求经济的高速度增长。人们往往把发展问题归于一个经济发展的速度问题，进而又将衡量发展成功与否的尺度也归于一个经济发展的高速度问题，亦即GDP的高增长率。本来，重视经济政策并没有错，但如果同时轻视了社会政策则是极为有害的。因为，一旦失去社会政策的屏障，那么，社会的主要群体就必然地会出现弱势化的情形并引发其他许多社会问题，弱势群体医疗权益得不到保障便是由此引发的一个问题。当然，对于这个问题，应当认识到这是任何经济体制转变时期都会发生的，旧有模式在新条件下逐步转变或淘汰的正常反应，而绝对不能简单的将所有的问题都归结于经济体制本身。
2．户籍制度制约了弱势群体医疗权益保障
由于我国是经济结构是二元经济，我国的社会保障制度也呈现二元结构。城镇户籍人口可以依靠城镇社会保险，农村人口也可以享受新农合保障，而城镇的这些流动人口（尤其是农民工）却很难享受到最低的医疗保障，只能成为城镇里的边缘人。导致我国缺乏完善的针对流动人口的社会保障制度，更别提有健全的流动人口医疗保障制度。虽说有部分省市建立了流动人口的社会保障制度，但由于制度本身内容的不完善，加之这些法律和规章的效力层次较低，其实施效果并不理想。这样对流动人口实施与市民有区别的社会保障待遇，严重侵害了流动人口的合法权益，也极不利于城乡人口的自由流动。
3．弱势群体自身维权意识和能力不足
现阶段我国弱势群体的数量增长趋势明显。从总体特征上分析，除收入水平低、生活贫困这一最明显的特征外，我国弱势群体在以下方面还存在显著劣势：年龄偏大，身体较弱，文化程度低。弱势群体受教育程度普遍比较低，低文化导致他们缺乏法制观念，更不懂得用法律来保护自己，由于弱势群体缺乏法律常识和维权意识,一旦权益遭受侵害,有的因不知法而放弃维权；有的拿不出维权依据，往往使弱势群体事先不能预见可能的风险而进行自我保护，在遇到权益受损害后往往不知道怎么样用法律武器来维护自己的权益。
4．现行法律援助制度没有充分发挥作用
法律援助是政府依法建立的，使公民获得平等的法律帮助权的司法保障制度，不能表面地把法律援助看成公益事业。从本质上看，法律援助制度是构成国家司法公正体系的重要部分，因此，建立法律援助制度是法制国家的政府对本国公民应尽的义务，而不是施舍。但当前普遍存在的一些错误认识，阻碍了我国法律援助发展的进程。比如，认为法律援助是公益事业，应交给社会去办，政府有钱就办，钱少少办，没钱不办：认为法律援助就是法律服务，应交给律师事务所等法律服务机构去办，法律援助不应是律师的义务等等。所以，既然弱势群体所依赖的法律援助自身的健康发展都存在这样那样的问题,那么当弱势群体的医疗权益得不到保障时，又何谈依靠法律援助去维护自身合法权益。