试论林权质押贷款的制度缺失与对策分析(2)

　　二、林权质押贷款面临尴尬的制度障碍

　　林权质押贷款在实践中的成效明显，促进了林农增收和林业增效，也促进了林业生产方式的转变，不仅带来了林业经济的快速发展，也为金融行业信贷业务带来了新的契机。但是，这项制度在运行过程中仍然面临着一些法律困境。
　　1.未赋予“林权”应有的法律地位。尽管“林权”这个概念被广泛应用，但是，“林权”的具体含义是什么？哪些权利可以归入“林权”？法律并没有作出明确的界定，相关法律规范中相互冲突的规定也极易引发解释及适用上的争议。一方面，《物权法》中并没有“林地使用权”或者“林地用益物权”这个概念，而是将相关内容归入了“土地承包经营权”之中。而且，土地承包经营权的客体仅局限于农村集体土地。鉴于我国的国有林地一般由国有林场经营管理，这样的土地承包经营权显然无法涵盖国有林地使用权。另一方面，《物权法》在“用益物权”专章中规定了海域使用权、探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利等准物权，也没有赋予林地使用权一席之地。可见，“林权”概念上的不统一、地位上的不重视，使林权质押贷款的基本立足点存在瑕疵，进而极有可能影响制度功效。
　　2.限额采伐制度不完善影响质押权人的合理预期。我国现行的限额采伐制度建立在刚性的行政管理体制下，采伐许可证乃是以省为单位下达指标的，因指标分配上未能实现足够的细化和量化，实践中往往不能与林农的需求相协调。此外，如果采伐许可证颁发过程中的监督制约措施不到位，其结果也容易受到大量的权力和人情因素制约而有失公允。林木采伐权本是林权人的私权利，但为了维护生态利益，法律对此权利进行了一定的限制。在这种限制下，因为质押人享有的权利不完整，导致质押权人需要对质押的权利进行处分时也要受到限额采伐制度的制约。一旦质押物不能获得采伐许可证，那么质押权人的优先受偿权就很有可能化为泡影。
　　3.林权质押贷款管理滞后，登记制度存在漏洞。由于尚未出台专门的林权质押贷款管理办法和实施细则，致使金融部门在实务操作中只能沿用和参照其他类似贷款做法。但是，这些缺乏针对性以及相对滞后的办法，常常使贷款操作缺乏合规性。再加上信贷人员在开展贷款调查、贷后管理时缺乏相应的林业知识，往往造成办贷时间过长，从而影响林权质押贷款的业务拓展进程。其中，登记制度上的漏洞是管理中存在的最大问题。一方面，由于一些地方林政服务中心和互联网络还未建立，操作流程不明确，致使登记过程中重复劳动增多。另一方面，现行的登记程序无法圆满实现对风险的调控。因为只要求登记部门在林权证上注明登记事项，并不要求林权人将其权利凭证转移给登记部门保管，虽然已经“注记”过的林权证不能在林业管理部门办理采伐许可证，但却难以避免质押权人以林权证为其享有林权的合法凭证将其林地和林木以出租、出卖、入股等方式进行相应的处分，而一旦质押人通过林木采伐以外的方式实现林权价值，质押权人将很难再从质押人手中追回利益，进而使质押权人又一次承担着不利益。

　　4.缺少有效的林业风险分担法律制度。作为质押物的森林资源大多地处偏远山区，较难实施有效的控制，使得林木盗伐的情况屡见不鲜。而很多情况下林权的灭失是由于森林火灾、病虫害等自然原因，除了办理相关保险外，林权人往往得不到任何赔偿。因此，是否办理了林业保险，将对质押权人决定是否借款产生重要影响。但是，我国的林业保险业务还处于萌芽状态，制度不完善，险种较少，加上许多保险公司不愿涉足貌似没有利润的林业，使林权质押贷款缺少一道有力的风险保障，这也成为了制约其推广的因素之一。同时，经济基础决定上层建筑，林业保险业务的不成熟在一定程度上也造成了有效的林业风险分担法律制度的匮乏，降低了法律在此方面的引导与规制功效。

　　三、完善林权质押贷款制度的应对措施

　　1.修改《森林法》，消除林权质押贷款中相关概念上的冲突。对“林权”概念及其法律地位的界定，可在修订《森林法》时进行弥补。通过对“林权”作出专门规定，细化林地使用权、林权流转、林权质押、林木抵押等系列具体内容，使林权改革的实践成果在法律中得以确认。一旦《森林法》成功修改，根据新法优于旧法、特别法优于普通法的原则，相关法律规范中的冲突就可通过新法的最终适用得以解决。此外，在条件成熟时，还可制定林权质押、林权流转方面的单行条例等，对相关法律问题进行全面而系统规定。
　　2.改革限额采伐制度，确保质押权人的合理预期。面对现行限额采伐制度给质押权人对质押物的合理预期带来的冲击，有人建议建立质押林权或者抵押林木优先采伐机制，即林业主管部门每年设定一定比例的采伐指标给予质押人或抵押人以优先采伐权。笔者认为，这项方案只能作为权宜之计，因为这样可能剥夺其他权利人本应享有的平等权利，长久使用必将引发新的矛盾。因此，最根本的解决办法，仍是构建一个既能达到有效保护森林资源目的，又尽量避免给权利人造成不利益的合理的限额采伐制度。针对这一林改难题，应当考虑在坚持森林采伐限额前提下，改进商品林采伐的僵化与刚性的管理办法，推行弹性与灵活的采伐限额制度。在一定期限内，限缩行政权力的范围，允许农民在采伐限额总量控制的前提下，自由决定采伐的年份和数量，让经营主体对其享有充分的处置权。同时，要设法实现公法管理与私益保护的良性接轨，具体建议为：一是林木采伐指标直接以县为单位下达，协调好农民采伐预期与国家计划采伐指标的矛盾；二是在一个限额期的5年内，当年的采伐限额可以结转下一年度使用；三是采伐限额按照森林经营方案编制，采伐年限由经营者自主确定；四是木材采伐指标的分配和采伐许可证的下达，实行公示制；五是采伐许可证由林木所有者直接申请，使林权人享有的所有权在其处置权得到合理落实的态势下得以真正实现。上述措施的实施可节省众多的监督和控制成本，让林权质押贷款在这种制度化的状态中自然运行。
　　3.完善登记制度，加强组织协调，做好内部风险防控，彰显林权质押贷款的法律效力。修改有关规定，摒弃只对林权证做一个书面记载就大功告成的林权质押贷款登记制度，指导建立一个集林权的认证、采伐、流转、交易、登记为一体的综合化管理系统，以方便对林权的权利状况进行确认并形成合理预期。同时加强组织协调，充分发挥登记的公示公信作用，使设定质押的森林资源相关权利处于被锁定的状态，不能进行林木产权变更登记和办理采伐许可证等。
　　4.积极探索林业保险业务，建立林业风险补偿金法律制度，分散林权质押贷款风险。政府主管部门应当加大宣传，向保险机构展示林业保险中隐藏的经济利益，促使保险机构积极探索林业保险业务，与金融机构等建立良好的互助合作关系，共同拓展业务市场，分散林权质押贷款的自然风险和市场风险，从而为林农申请林权质押提供有力后盾。随着林业保险业务的发展，适时制定完善相应的法律制度，对保险市场进行规制。

　　四、结语

　　林权质押贷款作为林权改革的重要举措，本身蕴含着极大的生命力。而建立健全相应的法律制度去积极引导、规制其良性发展，将给森林资源着上生机勃勃的绿色，给林农林场送去大展拳脚的绿色，给金融机构留下充满期待的绿色。