关于我国地方税制管理权限划分探讨(2)

三．合理划分税权，建立三级分税制
1地方税制管理权限划分的基本要求
地方税收管理权限的划分．体现了中央与地方财权的分配．直接关系到地方财权的大／J、．有利于从制度层次保障地方行使财权。合理的税制权限划分既要保证中央政府的主导地位和宏观调控能力．又要有利于调动地方政府的积极性和保证地方公共财政支出的需要。
一是地方税权的划分的选择应综合考虑政府职能分工和税种性质。在税种和税收收入的划分上．由于中央政府所承担的任务具有全局性和重要性．地方政府主要承担与本地区经济和社会发展密切相关的事务。所以．根据中央和地方政府职能分工的不同．将调节全社会收入分配的税种，在经济稳定与增长周期性变动时．可以作为经济稳定手段的税种．宏观调控性能强、协调国际税收关系作用大的税种．税源在地区间分布极不平衡具有调节自然资源级差性质的税种．划归中央．将具有明显受益性质、主要用于提供与居民日常生活关系密切的公共产品的资源配置类税种，流动性较差的财产类税种与地方社会经济发展密切相关的小税种等．划归地方：税源广泛．收入功能较强的中性税种．可作为中央和地方共享税．通过分享的比例调节中央和地方税收收入规模．以满足中央宏观调控和地方资源配置的职能需要。 

二是各地税收权限的确定和划分要适应地方性特点．适应区域经济发展．发挥税收的经济调控作用。由于地理位置，自然资源状况，气候条件等自然因素的影响．我国地区问社会经济发展水平极不平衡．由此导致地区间的税源分布状况存在较大的差异。我国地方税收权限的确定和划分要适应经济区域化的要求．体现区域的差异性．促进区域经济的发展。在适应经济区域化的过程中还要注意发挥税收的经济调节功能，使地方政府可以根据本地区的特点和经济发展的情况通过征税或税收减免等税收手段．对经济进行调节．实现地区经济的可持续发展。
2合理划分省级地方政府的税收管辖权
权限的设定是建立地方税制的首要问题．是构建地方税体系的核心内容。地方政府的税收权限包括很多的内容地方政府开征、停征税种的权限、地方政府征收管理的权限，确定税源、税率的权限，地方税收的立法权、解释权等．可以简单概括为立法权、解释权、调整权和征收管理权。为了保证这些权限获得稳定性的划分．应该尽快制定我国的《税收基本法》和《地方税通则》．从法律层次上明确地方政府的税收权限．并在此基础上对税权作进一步的调整和明确，从而保证地方税制的顺利建立。

目前在我国的地方税中．除了征收管理权在地方政府外．立法权、解释权和政策调整权仍然高度集中在中央。为完善我国的地方税制．应该在不违背全国税法的统一、不影响中央政府宏观调控能力．不妨碍全国市场统一的前提下．赋予省级地方政府必要的立法权、解释权和调整权．使其根据本行政区内地方性税源分布和基本财政需要，自行设立或选择征收部分地方性税种为正确划分我国地方税收权限可以从三个层面进行考虑(1)在全国统一开征．而且对宏观 经济 影响较大的地方税种，如营业税、个人所得税等．可以由中央制定基本法规和实施办法，将征收管理权下放给地方．(2)在全国统一开征，但对国家宏观经济影响较／J、而对本地区影响较大的地方税，如城建税、房产税、土地增值税、城镇土地使用税等．除由中央制定基本法规外．其实施办法政策解释权税收调整权和征收管理权都可以下放给地方政府．(3)对全国不统一开征的．具有明显地域性特点的地方税．如契税屠宰税等，其税收立法权，政策解释权、税收调整权和征收管理权都可以划归地方政府．地方政府可以结合当地经济资源和社会 发展 状况．报经中央政府批准．在保证全国税法统一的前提下．决定开征地方性税种。在这里必须强调的是．地方税收立法权的”地方，是指省级的地方；地方税立法权的权限．是指省级人大。
另外．对于一些中央和地方的共享税，一般由中央政府进行统一税收管理．并将地方政府应该享有的份额直接划拨为此为了规范管理．中央必须从制度使予以制约．建立健全税收立法审批制度．监督、引导地方税收立法．合理确定地方政府的税收权限一上述关于划分税权的基本认识．可以通过下表进行简明反映：

3合理划分省级地方政府的税收管辖权
以上都是从中央与地方(省级)关系的角度来对地方税权划分进行研究的．但是地方政府是一个很大的范畴．其内部又可以分为不同的级次。根据分税制改革的要求．坚持不同级次政府的事权与财权相对应的原则．一级政府对应一级财政．建立完善的地方税制，那么我国地方税制内部也应该分为四个级次即省级地方税制、地级地方税制县级地方税制和乡级地方税制。但实际上按照这种方式设置地方税制是缺乏效率的．也是没有必要的。过多的地方税收级次会带来一系列的问题．首先级次多．会加大对事权和财权划分的难度．造成各级政府之间在税收收入方面的协调困难．其次．没有足够的地方税种满足各个级次地方税制的需要．再次．如果级次较多．并且每一级都建立相应的地方税制．在各级政府之间进行税权划分，则可能由于税务机构的增多、税源的有限、税负的转嫁等原因．造成地方税收征收的低效率和地区税负的增加．最后．地方税制级次过多还会带来税收管理上的困难。所以在建立地方税制的同时．还有必要合理确定地方税制的级次。
对于我国地方税制级次问题．一般认为．我国应当建立中央，省、县三个政府级次．同时增加省的数量．缩小省级区域范围。取消市、乡两级政府之后，县成为最基层的政府．由省直接管理县．可以进一步精简行政机构．各级政府间事权的划分也相应更加简化和明确。对于地方政府内部(省级以下)地方税制的权限的问题．其划分的基本原则仍然可以按照处理中央和地方税制之间关系的原则进行。具体来说，在税收权限上根据地方税种的特点和重要程度，以及对地方经济的影响程度．确定地方税种的归属和地方政府的税收权限．对于在不同级次地方税制内部共享的地方税种由上级进行统一管理和征收．在不同级次地方政府中建立地方税制过程中．仍然要保证上级地方政府的税收主导权．而由此所造成的下级地方政府的财力短缺．则可以通过建立相应的地方税收调整制度．对下级地方政府进行适当的补助的方式来解决。