促进居民收入合理分配的财政支出政策选择(2)
若水分享
1147
二、财政支出政策对居民收入分配调节作用的缺失
（一）财政社会性支出规模有限，导致居民收入差距扩大
1．国家财政性教育经费支出占GDP比重偏低，教育不能够充分发挥促进公平分配的作用。从中国教育支出相对规模上看，中国财政性教育经费支出占GDP的比重与《中国教育改革和发展纲要》中提出的2000年达到4%的目标相差甚远。从教育支出级次结构看，中国初等、中等、高等教育生均预算内教育经费分配状况不合理，初等教育资金投入偏低，这和初等教育较强的正外溢性是相悖的。从中国教育支出经费来源的结构看，中国财政性教育经费比重有下降趋势，预算内教育经费拨款占教育支出总额的比重从1992年的62.13%下降至2005年的55.42%，学费和杂费占教育支出的比重从1992年的5.07%提高到2005年的18.45%，这反映了政府在教育投入的功能缺失以及居民家庭所承受的教育支出压力。
2．卫生事业支出亟待加强，现行医药卫生体制不利于缩小居民收入差距。从卫生总费用构成情况看，改革开放以来，政府预算卫生支出和社会卫生支出的比重呈下降趋势，1978年政府预算卫生支出占卫生总费用的比重为32.2%，社会卫生支出占卫生总费用的比重为47.4%，2009年二者分别为27.2%、34.6%。与之相比，个人现金卫生支出占卫生总费用的比重比较高，1978年这一比值为20.4%，2009年为38.2%。④如果居民个人承担越来越高的卫生费用，很容易导致“因病致贫、因病返贫”的问题，加剧居民收入差异的局面。
3．社会保障支出在财政总支出中比重较低，不能发挥其调节收入分配的职能。跟其他发达国家和发展中国家相比，中国财政社会保障支出占财政支出的比重仍然很低。2001年法国、德国、英国这一比重的数值分别是38.6、46.2、39.5，1996年马来西亚、泰国、巴西这一比重的数值分别是13.4、11.9、36.7，而中国2007年这一比重是10.94%。此外，中国社会保障支出的流向也不合理，目前社会保障支出主要流向了城镇居民。并且政府在居民最低生活保障、下岗职工生活保障、保障性住房建设、进城农民工相关保险等方面的功能有所缺失，所以社会保障支出没有完全起到调节收入分配的作用。
（二）城乡之间的公共产品供给不均衡，导致城乡居民收入差距扩大
1．农村义务教育非均衡发展，制约农民增收的步伐。由于长期以来中国实行的城市偏向型公共服务制度，导致目前城乡义务教育非均衡发展问题已经非常突出。农村义务教育经费仍不能满足需求，农村寄宿制学校生活用房不足，质量低下，农村学校教学设备不足，卫生条件较差，校园环境设施不配套等现象较为普遍。此外，农村义务教育经费的拨付、使用和管理还存在一些问题。农村义务教育发展的滞后，制约着农民增收的步伐。
2．农村基础设施建设落后，影响农民生产生活水平的提高。由于目前私人投资还难以大规模进入农村公共服务的供给领域，中国农村基础设施建设的投入主要依靠各级政府财政资金，而政府资金有限，投入难以持续，所以导致中国农村基础设施总体发展落后。一是农村饮用水安全问题严重。二是部分地区的农村道路还不够通畅。三是农村新能源使用与环境卫生状况不容乐观。农村基础设施建设落后，会影响农民生产生活水平的提高，加剧了城乡公共事业发展的差距，也进一步加剧了城乡居民的收入差距。
3．农村公共卫生事业基础薄弱，加剧城乡居民收入差异。据统计2008年城市居民人均卫生费用为1 862元，农村居民人均卫生费用为455元，农村居民人均卫生费用不到城市居民的1/4。如果考虑收入水平的话，农村人口的医疗卫生费用负担相对城市居民会更大。此外，愈来愈高的医药费用也会制约农民增收的水平，2009年医院门诊病人次均医药费与住院病人人均费用分别比上年上涨了8.9%和8.6%。与此同时，当年城镇居民人均可支配收入增长8.8%，与医药费、住院费的上涨基本持平，但当年农村居民人均纯收入只增长了8.2%，滞后于医药费、住院费的上涨，所以农村居民医疗卫生支出的压力越来越大，加剧城乡居民收入差异。
（三）政府间转移支付制度不科学，导致地区间经济发展水平的差异
1．转移支付结构不合理，均等化功能难以充分发挥。从税收返还方面看，中央对地方上划的税收按基期年如数返还，并逐年递增，实质上是经济实力较强的地区拥有更大的话语权，收入能力弱的地区得到的返还额依旧很少，起不到均衡地区财力的作用。从专项转移支付和一般性转移支付的规模看，2009年专项转移支付金额为12 579.88亿元，较2008年增长了26.2%，占中央财政转移支付的比重为52.5%，专项转移支付的比重仍显偏高。此外，专项转移支付中还存在项目设置交叉重复、分配制度不完善、资金投向较为分散等问题，所以需要进一步控制专项转移支付的规模。一般性转移支付更多的承担着均等化的职能，应进一步提高其在转移支付结构中的比重。
2．有条件拨款加剧了富裕地区与贫困地区的差异。中国在中央政府对下级政府的拨款方面，有条件的拨款往往多于无条件的拨款，往往要求地方政府拿出配套资金。东部沿海地区资金充裕，就容易得到中央政府的拨款，中西部贫穷落后地区难以拿出配套资金，就难以得到中央政府的拨款。这导致区域经济差距扩大，进一步拉大区域间居民收入差距。
（一）财政社会性支出规模有限，导致居民收入差距扩大
1．国家财政性教育经费支出占GDP比重偏低，教育不能够充分发挥促进公平分配的作用。从中国教育支出相对规模上看，中国财政性教育经费支出占GDP的比重与《中国教育改革和发展纲要》中提出的2000年达到4%的目标相差甚远。从教育支出级次结构看，中国初等、中等、高等教育生均预算内教育经费分配状况不合理，初等教育资金投入偏低，这和初等教育较强的正外溢性是相悖的。从中国教育支出经费来源的结构看，中国财政性教育经费比重有下降趋势，预算内教育经费拨款占教育支出总额的比重从1992年的62.13%下降至2005年的55.42%，学费和杂费占教育支出的比重从1992年的5.07%提高到2005年的18.45%，这反映了政府在教育投入的功能缺失以及居民家庭所承受的教育支出压力。
2．卫生事业支出亟待加强，现行医药卫生体制不利于缩小居民收入差距。从卫生总费用构成情况看，改革开放以来，政府预算卫生支出和社会卫生支出的比重呈下降趋势，1978年政府预算卫生支出占卫生总费用的比重为32.2%，社会卫生支出占卫生总费用的比重为47.4%，2009年二者分别为27.2%、34.6%。与之相比，个人现金卫生支出占卫生总费用的比重比较高，1978年这一比值为20.4%，2009年为38.2%。④如果居民个人承担越来越高的卫生费用，很容易导致“因病致贫、因病返贫”的问题，加剧居民收入差异的局面。
3．社会保障支出在财政总支出中比重较低，不能发挥其调节收入分配的职能。跟其他发达国家和发展中国家相比，中国财政社会保障支出占财政支出的比重仍然很低。2001年法国、德国、英国这一比重的数值分别是38.6、46.2、39.5，1996年马来西亚、泰国、巴西这一比重的数值分别是13.4、11.9、36.7，而中国2007年这一比重是10.94%。此外，中国社会保障支出的流向也不合理，目前社会保障支出主要流向了城镇居民。并且政府在居民最低生活保障、下岗职工生活保障、保障性住房建设、进城农民工相关保险等方面的功能有所缺失，所以社会保障支出没有完全起到调节收入分配的作用。
（二）城乡之间的公共产品供给不均衡，导致城乡居民收入差距扩大
1．农村义务教育非均衡发展，制约农民增收的步伐。由于长期以来中国实行的城市偏向型公共服务制度，导致目前城乡义务教育非均衡发展问题已经非常突出。农村义务教育经费仍不能满足需求，农村寄宿制学校生活用房不足，质量低下，农村学校教学设备不足，卫生条件较差，校园环境设施不配套等现象较为普遍。此外，农村义务教育经费的拨付、使用和管理还存在一些问题。农村义务教育发展的滞后，制约着农民增收的步伐。
2．农村基础设施建设落后，影响农民生产生活水平的提高。由于目前私人投资还难以大规模进入农村公共服务的供给领域，中国农村基础设施建设的投入主要依靠各级政府财政资金，而政府资金有限，投入难以持续，所以导致中国农村基础设施总体发展落后。一是农村饮用水安全问题严重。二是部分地区的农村道路还不够通畅。三是农村新能源使用与环境卫生状况不容乐观。农村基础设施建设落后，会影响农民生产生活水平的提高，加剧了城乡公共事业发展的差距，也进一步加剧了城乡居民的收入差距。
3．农村公共卫生事业基础薄弱，加剧城乡居民收入差异。据统计2008年城市居民人均卫生费用为1 862元，农村居民人均卫生费用为455元，农村居民人均卫生费用不到城市居民的1/4。如果考虑收入水平的话，农村人口的医疗卫生费用负担相对城市居民会更大。此外，愈来愈高的医药费用也会制约农民增收的水平，2009年医院门诊病人次均医药费与住院病人人均费用分别比上年上涨了8.9%和8.6%。与此同时，当年城镇居民人均可支配收入增长8.8%，与医药费、住院费的上涨基本持平，但当年农村居民人均纯收入只增长了8.2%，滞后于医药费、住院费的上涨，所以农村居民医疗卫生支出的压力越来越大，加剧城乡居民收入差异。
（三）政府间转移支付制度不科学，导致地区间经济发展水平的差异
1．转移支付结构不合理，均等化功能难以充分发挥。从税收返还方面看，中央对地方上划的税收按基期年如数返还，并逐年递增，实质上是经济实力较强的地区拥有更大的话语权，收入能力弱的地区得到的返还额依旧很少，起不到均衡地区财力的作用。从专项转移支付和一般性转移支付的规模看，2009年专项转移支付金额为12 579.88亿元，较2008年增长了26.2%，占中央财政转移支付的比重为52.5%，专项转移支付的比重仍显偏高。此外，专项转移支付中还存在项目设置交叉重复、分配制度不完善、资金投向较为分散等问题，所以需要进一步控制专项转移支付的规模。一般性转移支付更多的承担着均等化的职能，应进一步提高其在转移支付结构中的比重。
2．有条件拨款加剧了富裕地区与贫困地区的差异。中国在中央政府对下级政府的拨款方面，有条件的拨款往往多于无条件的拨款，往往要求地方政府拿出配套资金。东部沿海地区资金充裕，就容易得到中央政府的拨款，中西部贫穷落后地区难以拿出配套资金，就难以得到中央政府的拨款。这导致区域经济差距扩大，进一步拉大区域间居民收入差距。