论取消农业税对乡镇财政的影响
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摘 要：2006年1月1日起，中国全面取消农业税，取消农业税是解决“三农”问题，促进城乡协调发展、全面建设小康社会的一项具有历史意义的举措。然而取消农业税，将使乡镇财政收入的主体税种缺失，因而对乡镇财政收入造成巨大冲击。从取消农业税对乡镇财政的影响进行初步探讨，以寻求乡镇财政走出困境的出路。
关键词：农业税；乡镇财政
1 取消农业税前乡镇财政的运转状况
按照目前我国的财政体制，乡镇财政基本上由三大块资金构成：（1）预算内资金。（2）预算外资金。（3）自筹资金。在这种财政体制下的乡镇财政运转的情况是：预算内的财政收入能够维持收入平衡，即预算内收入足够发放政府部门和乡村教师的工资，预算外资金一般情况下能保证乡政府的日常运转和乡村公共商品的提供。
2 取消农业税后乡镇财政所面临的困境
2.1 减少财政收入，制约基层政府功能发挥
首先，收入缺口较大。农业税是地方收地方用，尤其是农业主产区，农业税是乡镇的主要收入来源，是基层政府的主要财力保障。取消农业税使乡镇收入锐减，给基层政府带来财政困难。乡镇财政的支出远远大于以农业税为主的财政收入，而这个差额部分，中央转移支付不能覆盖到。而当前县级财政又普遍困难，难以挤出财力安排乡镇转移支付，由于受到财力约束，制约了基层政权功能的有效发挥，也影响到了政府工作的主动性和积极性。 .
2.2 农村基础设施建设支出缺口较大
农村税费改革取消了乡镇道路建设费、集资和村提留，乡镇道路的建设要求列入乡镇财政预算，村级道路的修建，则通过村民“一事一议”方式加以解决。对于大部分乡村来说，交通是这些地区经济发展的瓶颈，道路修建任务繁重，在税费改革大幅度地减少了乡镇财政收入，上级转移支付量又与道路修建实际所需资金量相去甚远且人员经费都存在严重缺口情况下，再挤出一块经费来安排乡镇道路建设支出似乎不太现实。同样，对于农村水利设施建设、土地治理等方面的支出，税费改革后，乡镇财政同样是捉襟见肘。
2.3 农村义务教育经费严重不足
为了解决教师工资的按时足额发放，乡镇学校教师工资从2001年起直接由县财政通过教师工资专户统一进行，这有效解决了教师工资的拖欠问题，但并未解决基础教育投入不足的问题。同时由于取消了农业税，取消了向学生的乱收费，从而使教育投入不足的问题更加明显。一方面在上级转移支付力度不够的情况下，原缺口不仅没有缩小，而且加剧了乡镇财政的困难，影响乡级政权其他职能的履行；另一方面教师未来工资标准提高的负担也有可能累加在乡财政，所以乡财政的困难可能更大。取消农业税，以农业税为主要财政收入的乡镇财政将更加困难，乡村小学的硬件建设和维护得不到有效保证，必然影响义务教育的质量和普及。
2.4 乡村债务负担沉重，化解的难度增大
乡镇负债是当前全国农村面临的突出问题。它一般包括显性债务和隐性债务。显性债务有银行存款、农金会或其他基金贷款、统筹中借款和其他；隐性债务一般有欠发工资、欠发业务费、欠付楼堂馆所等基建基金、欠付修路修桥等公益项目资金、财政担保和其他方面形成的债务。巨额赤字和债务由于农村税费改革形成的财政政策性缺口、收支管理、预算管理的规范化刚性约束，这些债务没有消解的希望。取消农业税后，如果没有上级大力度的转移支付，债务更是无法化解。
3 取消农业税后解决乡镇财政问题的对策
3.1 发展乡镇经济，不断增强财政实力
取消农业税后，乡镇财政要走出困境，缓解当前的收支矛盾，最主要的是发展经济，不断壮大财源，形成稳定增长的收入来源。为此，乡镇财政体制应突出激励机制，最大限度地激发乡镇培植财源的活力，主动依托当地的资源优势，加大招商引资力度，调整优化产业结构，既注重发展投入少、见效快的项目，又注意发展生产周期长、税源稳定的项目，以形成稳定可靠的财源体。
3.2 合理界定乡镇事权财权，完善乡镇财政管理体制
要按照财权、事权相统一的原则，合理界定乡镇事权财权，使之责权利相称，确保基层政权的正常运转和各项事业的健康发展。可以设想把乡镇财政的内容分三级：凡是具有全国性意义的支出如义务教育，由全国人大规定，中央政府统一支付；凡是地方性的公共支出如道路交通，由地方人大规定，地方政府统一支付，凡是上级行政部门规定或交办的事务，财力由该部门或上级政府跟随；凡是乡镇范围的事务，由乡镇人大规定，乡镇政府操作税费收支。在转移支付目标确定后，应建立一种以一般性转移支付为重点，以有条件转移支付相配合，以特殊转移支付作为补充的财政转移支付制度。
3.3 转变基层政府职能，进一步推进乡镇机构改革
首先是转变政府职能，政府从竞争领域退出，不再投资办企业，更多提供乡镇范围内居民和农民需求的公共品服务。目前，乡镇政府职能主要是以经济的管理为主体，社会管理和公共服务的职能相对较少。取消农业税后县乡政府要抓住这一有利时机，有力推进向服务型政府的转变，把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，把更多精力放在促进社会事业发展和建设和谐社会上，切实履行好社会管理和公共服务职能。其次，要精简机构，削减冗员。①归并乡镇的站所。②改善乡镇教师队伍结构。③改革乡镇医疗卫生和计划生育办事机构；④在不影响社会稳定，有利于发展生产和城镇建设的前提下，适当撤并乡镇。
3.4 进一步明确各级政府对发展农村义务教育的责任
资料显示，对现行农村义务教育投入中，乡镇财政占78%，县级财政占9%，省市占11%，中央财政所占比例很小。因此，要对发展农村义务教育的管理体制进行改革，变九年义务教育由“以县为主”或“以县乡为主”为中央、省、市、县乡五级财政共同承担。要按照在国务院的领导下，有地方政府负责、分级管理、以县为主的要求，建立起各级政府责任明确，财政分级投入，经费稳定增长，管理以县为主的体制。
3.5 建立规范和科学的财政转移支付制度
转移支付是贯彻国家政策意图、平衡地方财力，缓解基层财政困难的一项有效措施，对县乡的财政转移支付，应主要用于弥补税收收入不足以提供基本公共品和服务的财政收支缺口，而且首先要保证不同经济发展水平县乡和不同收入基层在享受基本公共服务方面达到均衡等。因此，在全面取消农业税后，应增加中央财政对地方财政的转移支付和省市财政对县乡的转移支付力度，以矫正当前的不均衡和缓解地方财政， 特别是县乡财政压力。
3.6 加强债务管理，努力化解镇村债务
可考虑采取以下措施：一是按照统一的标准、口径、内容对乡镇财政债务进行清理核实，核清债权债务主体、分清偿债义务和清偿责任。二是先易后难分步逐项消化债务存量。首先是按照形成原因分项剥离债务。然后是建立乡镇政府偿债基金。还可采用行政拍卖或法律的手段催收债权偿还债务。三是健全机制，防止新增不良债务。为确保化解消除债务不反弹、新增不良债务不增加，还要特别对乡镇不良债务加以妥善处理、分类处置：对乡镇政府经商办企业形成的债务，要采取措施追回欠缴，或拍卖还债，企业仍正常经营的，要办理债务划转手续；对乡镇政府为企业担保形成的债务，要依法解除担保；对乡镇政府兴办公益事业形成的债务，要制定还款计划列入预算，用乡镇增加的收入或向上级财政申请相应专款逐步归还。
关键词：农业税；乡镇财政
1 取消农业税前乡镇财政的运转状况
按照目前我国的财政体制，乡镇财政基本上由三大块资金构成：（1）预算内资金。（2）预算外资金。（3）自筹资金。在这种财政体制下的乡镇财政运转的情况是：预算内的财政收入能够维持收入平衡，即预算内收入足够发放政府部门和乡村教师的工资，预算外资金一般情况下能保证乡政府的日常运转和乡村公共商品的提供。
2 取消农业税后乡镇财政所面临的困境
2.1 减少财政收入，制约基层政府功能发挥
首先，收入缺口较大。农业税是地方收地方用，尤其是农业主产区，农业税是乡镇的主要收入来源，是基层政府的主要财力保障。取消农业税使乡镇收入锐减，给基层政府带来财政困难。乡镇财政的支出远远大于以农业税为主的财政收入，而这个差额部分，中央转移支付不能覆盖到。而当前县级财政又普遍困难，难以挤出财力安排乡镇转移支付，由于受到财力约束，制约了基层政权功能的有效发挥，也影响到了政府工作的主动性和积极性。 .
2.2 农村基础设施建设支出缺口较大
农村税费改革取消了乡镇道路建设费、集资和村提留，乡镇道路的建设要求列入乡镇财政预算，村级道路的修建，则通过村民“一事一议”方式加以解决。对于大部分乡村来说，交通是这些地区经济发展的瓶颈，道路修建任务繁重，在税费改革大幅度地减少了乡镇财政收入，上级转移支付量又与道路修建实际所需资金量相去甚远且人员经费都存在严重缺口情况下，再挤出一块经费来安排乡镇道路建设支出似乎不太现实。同样，对于农村水利设施建设、土地治理等方面的支出，税费改革后，乡镇财政同样是捉襟见肘。
2.3 农村义务教育经费严重不足
为了解决教师工资的按时足额发放，乡镇学校教师工资从2001年起直接由县财政通过教师工资专户统一进行，这有效解决了教师工资的拖欠问题，但并未解决基础教育投入不足的问题。同时由于取消了农业税，取消了向学生的乱收费，从而使教育投入不足的问题更加明显。一方面在上级转移支付力度不够的情况下，原缺口不仅没有缩小，而且加剧了乡镇财政的困难，影响乡级政权其他职能的履行；另一方面教师未来工资标准提高的负担也有可能累加在乡财政，所以乡财政的困难可能更大。取消农业税，以农业税为主要财政收入的乡镇财政将更加困难，乡村小学的硬件建设和维护得不到有效保证，必然影响义务教育的质量和普及。
2.4 乡村债务负担沉重，化解的难度增大
乡镇负债是当前全国农村面临的突出问题。它一般包括显性债务和隐性债务。显性债务有银行存款、农金会或其他基金贷款、统筹中借款和其他；隐性债务一般有欠发工资、欠发业务费、欠付楼堂馆所等基建基金、欠付修路修桥等公益项目资金、财政担保和其他方面形成的债务。巨额赤字和债务由于农村税费改革形成的财政政策性缺口、收支管理、预算管理的规范化刚性约束，这些债务没有消解的希望。取消农业税后，如果没有上级大力度的转移支付，债务更是无法化解。
3 取消农业税后解决乡镇财政问题的对策
3.1 发展乡镇经济，不断增强财政实力
取消农业税后，乡镇财政要走出困境，缓解当前的收支矛盾，最主要的是发展经济，不断壮大财源，形成稳定增长的收入来源。为此，乡镇财政体制应突出激励机制，最大限度地激发乡镇培植财源的活力，主动依托当地的资源优势，加大招商引资力度，调整优化产业结构，既注重发展投入少、见效快的项目，又注意发展生产周期长、税源稳定的项目，以形成稳定可靠的财源体。
3.2 合理界定乡镇事权财权，完善乡镇财政管理体制
要按照财权、事权相统一的原则，合理界定乡镇事权财权，使之责权利相称，确保基层政权的正常运转和各项事业的健康发展。可以设想把乡镇财政的内容分三级：凡是具有全国性意义的支出如义务教育，由全国人大规定，中央政府统一支付；凡是地方性的公共支出如道路交通，由地方人大规定，地方政府统一支付，凡是上级行政部门规定或交办的事务，财力由该部门或上级政府跟随；凡是乡镇范围的事务，由乡镇人大规定，乡镇政府操作税费收支。在转移支付目标确定后，应建立一种以一般性转移支付为重点，以有条件转移支付相配合，以特殊转移支付作为补充的财政转移支付制度。
3.3 转变基层政府职能，进一步推进乡镇机构改革
首先是转变政府职能，政府从竞争领域退出，不再投资办企业，更多提供乡镇范围内居民和农民需求的公共品服务。目前，乡镇政府职能主要是以经济的管理为主体，社会管理和公共服务的职能相对较少。取消农业税后县乡政府要抓住这一有利时机，有力推进向服务型政府的转变，把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，把更多精力放在促进社会事业发展和建设和谐社会上，切实履行好社会管理和公共服务职能。其次，要精简机构，削减冗员。①归并乡镇的站所。②改善乡镇教师队伍结构。③改革乡镇医疗卫生和计划生育办事机构；④在不影响社会稳定，有利于发展生产和城镇建设的前提下，适当撤并乡镇。
3.4 进一步明确各级政府对发展农村义务教育的责任
资料显示，对现行农村义务教育投入中，乡镇财政占78%，县级财政占9%，省市占11%，中央财政所占比例很小。因此，要对发展农村义务教育的管理体制进行改革，变九年义务教育由“以县为主”或“以县乡为主”为中央、省、市、县乡五级财政共同承担。要按照在国务院的领导下，有地方政府负责、分级管理、以县为主的要求，建立起各级政府责任明确，财政分级投入，经费稳定增长，管理以县为主的体制。
3.5 建立规范和科学的财政转移支付制度
转移支付是贯彻国家政策意图、平衡地方财力，缓解基层财政困难的一项有效措施，对县乡的财政转移支付，应主要用于弥补税收收入不足以提供基本公共品和服务的财政收支缺口，而且首先要保证不同经济发展水平县乡和不同收入基层在享受基本公共服务方面达到均衡等。因此，在全面取消农业税后，应增加中央财政对地方财政的转移支付和省市财政对县乡的转移支付力度，以矫正当前的不均衡和缓解地方财政， 特别是县乡财政压力。
3.6 加强债务管理，努力化解镇村债务
可考虑采取以下措施：一是按照统一的标准、口径、内容对乡镇财政债务进行清理核实，核清债权债务主体、分清偿债义务和清偿责任。二是先易后难分步逐项消化债务存量。首先是按照形成原因分项剥离债务。然后是建立乡镇政府偿债基金。还可采用行政拍卖或法律的手段催收债权偿还债务。三是健全机制，防止新增不良债务。为确保化解消除债务不反弹、新增不良债务不增加，还要特别对乡镇不良债务加以妥善处理、分类处置：对乡镇政府经商办企业形成的债务，要采取措施追回欠缴，或拍卖还债，企业仍正常经营的，要办理债务划转手续；对乡镇政府为企业担保形成的债务，要依法解除担保；对乡镇政府兴办公益事业形成的债务，要制定还款计划列入预算，用乡镇增加的收入或向上级财政申请相应专款逐步归还。