关于国税系统建立预防职务犯罪预警机制的思考(2)

　　五、落实对工作程序监管的同时，切实构建科学的预警机制
　　顾名思义，预警机制是指事前起到预先警示作用的制度，这一系列制度是以防患未然为核心，以勤政廉洁为重点，以责任追究为手段，以“三加强一转变”为目标(即加强领干部班子建设、加强基层建设、加强干部队伍建设，切实转变工作作风)，做到规范行政行为，全面完成税收工作任务。
　　（一）进一步做好政务公开，强化公务督察制。进—步加大公务督察力度，抓好三个结合即集中督察与交叉督察相结合、自查与他查相结合、明查与暗查相结合，着重督查政令是否畅通、干部履职情况、各项制度落实情况、阶段性单项重点工作完成情况。
　　（二）建立权力分散制约制（完善权力分解制约机制）。对权力进行科学合理分解，以加强监督和制约，保证权力的正常运行。
　　1、完善落实制度，规范行政执法行为。结合税收征管改革，加强税收执法方面的制度建设，健全征、管、查等方面的工作规程，推进税务行政审批制度改革，进一步清理、减少和规范审批项目，进一步减少执法随意性，防止利用行政审批权谋取私利，防止职务犯罪行为的发生。
　　2、实行案源发现报告登记制。—是管理人员、稽查人员在日常管理、检查中发现案源后必须及时向本部门汇报，由各部门负责人指定承办人员或按规定转有关部门处理。二是要建立案件登记台帐，详细记载案件来源、发现时间、汇报时间及处理情况，年终存档备查。
　　3、实行执法过程相互制约制度。重申在行政执法的全过程中，必须坚持两名以上执法人员共同操作，否则—经发现将从严处理，并追究相关领导的责任。
　　4、实行重大案件集体会诊制。对重大案件由案件审理委员会依据法律法规规定进行集体会诊确定，以合理把握处罚尺度，做到公正、合理，防止个人或少数人说了算，克服行政处罚中畸轻畸重情况的出现。
　　5、实行结案限时制。执法人员办案时，必须在规定的时限内结案，在规定时限内不能结案的必须按规定报有关领导(部门)批准同意，并在案件台帐上注明，其他任何人无权擅自延长结案时间。
　　6、实行行政执法连带责任制。领导干部所分管部门的工作人员出现行政不廉洁行为被查处的，视其情节轻重，按行政首长负责制和责任连带追究制的要求认真追究部门领导和分管领导的责任，并取消个人当年度的评优资格，情节严重的要追究主要领导的责任，取消个人的评优资格，以增强其领导的责任意识和廉洁意识，使其自觉地、主动地监控办案人员的行为。

　　（三）实施行政不作为追究制度，在相关法律法规的幅度内制订《行政不作为追究办法》。将以下几种情况纳入行政不作为的追究范围：对符合登记条件而不受理、无正当理由超过规定时限拖延办理；对违法行为应当采取行政措施而故意拖延或不采取措施；对举报、移交、上级交办的违法案件不履行法定职责或不按规定时间进行调查核实、查办、回复等行为。 
　　（四）廉政报告、谈话制度。1、结合中层领导干部任期制的实施，中层领导干部每半年向纪检监察部门书面报告自身执行廉政建设及本单位(部门)廉政建设情况。2、—般干部定期向本单位(部门)汇报自己在行政执法、行政管理等方面的廉政情况。3、对有不规范行政行为苗头的人员由本单位(部门)、案件指导、案件审理部门向纪检监察部门书面提出，由纪检监察部门或纪检监察部门委托相关单位，对其进行谈话提醒。 
　　（五）严格干部管理制度，健全监督机制。1、中层以上领导干部外出公示制。严格执行中层以上领导干部外出公示制规定。中层以上领导干部外出时必须按规定如实填写去向及内容，接受群众及干部的监督，方便办事群众。2、中层干部诫勉制。诫勉是对存在—定缺点错误，但不够执纪部门立案处理的中层领导班子成员采取的超前提示预警措施，是介于批评教育与党纪政纪处分之间的一种前置教育和监督手段。结合中层干部任期制的推行，对中层领导干部违反有关规定或履职情况较差，符合诫勉条件的，按《诫勉制度》对其实行诫勉。3、一般干部待岗学习制。为全面提高干部综合素质，进一步调动干部职工工作主动性、积极性、创造性，体现工作绩效差异，激励先进、鞭策后进，在一般干部中实行待岗学习制。对于—般干部违反有关规定情节较轻未达到党纪、政纪处分条件的，按照《待岗学习制度》的有关规定处理。4、干部适时轮岗交流。坚持定期交流与不定期交流相结合、正常交流与非正常交流相结合、主动交流与被动交流相结合的原则，根据工作需要对干部进行适时轮岗交流。
　　六、教育、制度、监督并重，不断探索开展预防职务犯罪工作的最佳有效途径。
　　税务人员职务犯罪，虽然和其他的犯罪现象一样有其存在的历史必然性，在相当长的历史时期内不可能消灭，但是可以预防和努力减少的。强化“两权”(税收执法权和行政管理权)监督，是税务系统预防职务犯罪的治本之策。教育是基础，法制是保证，监督是关键。其中心环节就是要建立富有效率、完备有序、操作性强的预防机制，综合考虑各种预防方式、方法的科学性、规范性和有效性，特别是要使预防工作具有时代感，并不断探索开展预防职务犯罪的最佳有效途径。
　　（一）健全用人机制，全面落实问责制
　　我国政治体制改革相对滞后，干部的选拔、任用、考核制度漏洞较多。实践中国家干部任用基本上能上不能下、能升不能降，考察失实现象不少，此种现象在国税部门中也存在。所以建立一整套科学的、行之有效的税务工作人员的任免制度、选拔制度和考核制度，使人们在公开、公平的基础上竞争，择优录用，让优秀、称职的人来担当重任，已迫在眉睫。坚持公开、公正、竟争、择优的原则选拔干部，严防不法分子钻进国家工作人员队伍利用职务之便进行犯罪，是预防一系列职务犯罪的根本措施之一。同时更要把好“晋升关”，不能让“跑官买官”的人得逞，因为他们一旦得到某种职位，就会利用手中的权力去实施更严重的职务犯罪。在用人机制上要推行干部工作的民主化，落实群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权，普遍推行民主推荐、民主评议制度；认真推行干部任前公示制和任职试用期制，并创造条件使群众能够真实地反映看法和意见；要认真按照干部交流、轮岗和回避制度实行，不能因人而宜，在制度面前要人人平等。问责有利于增强税务工作人员责任心。有权必有责，权责对等，是问责制的一个基本原则。问责制凸显了一种理念，不是只有贪污受贿的干部才会受处罚，如果税务工作人员没有懂得权力的真正含义，没有为民所用、所谋、所系，那就会因失职而受到追究。问责制有利于促进干部作风转变，是更有效的官员淘汰机制，无疑从制度上进一步拓宽了下的渠道。官员问责有利于整肃吏治，提高政府职责效能。
　　（二）加强思想、法制教育，提高税务工作人员奉公守法的自觉性
　　预防、遏制腐败，必须加强政治思想教育及法制教育，从税务工作人员自身的素质教育入手，使他们自己充分意识到腐败的严重危害。从长期的实践来看，结合各单位实际开展相关的宣传教育工作，大力开展廉政文化建设，树立整个社会的廉政风气，对于提高公职人员奉公守法、廉洁自律，提高思想道德水平不失为一个好的方法；同时，可积极与检察机关联系、配合，经常举办预防职务犯罪的法制讲座和报告会，针对职务犯罪的多发领域、部门及在制度建设和管理方面存在的问题，组织专题调研，提出建议，推动完善防御机制，加强管理。对职务犯罪领域的研究工作也要跟上形势发展的需要，积极探索，使预防职务犯罪的理论更加完善和深入，从而更好地指导司法实践工作。我国制订法律、适用刑罚的目的，从根本上讲是为了预防犯罪。中央纪委第五次会议通过了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，强调要“构建惩治和预防腐败体系，坚持标本兼治、惩防并举，加大预防腐败工作力度，”这就充分体现了预防的重要性。鉴于职务犯罪的特殊性和严重的社会危害性，由预防入手，进而从根本上控制和消除职务犯罪，它对于国家的廉政建设，稳定安定团结的政治局面，保卫社会主义建设成果有着重要而深远的意义。
　　（三）强化职务犯罪的心理预防
　　职务犯罪行为是其犯罪心理在特定社会环境中发挥作用的产物，无论如何，行为人的心理动力才是行为控制的最终力量，社会文化的策略与措施必须真实地作用到职务行为主题的内心世界，才有可能实际地起到遏制、消除职务犯罪的动机。职务犯罪的心理预防可从如下两方面予以考虑：
　　1、塑造健康人格。无论是从现实性或是个体成长性因素考虑、人格的健康发展都需要良好社会文化的影响，这些良好社会文化的基本特征是民主、科学、公正、正义与法制，它体现尊重人的价值、道德与规范、法律的协调与统一。就现阶段而言，实施综合治理，营造一个利于塑造国家职务人员健康人格的环境是非常必要的。应大力推行社会主义法制，利学地健全监督约束机制，同时加强职业道德教育，适当提高物质生活与精神生活的待遇，满足职务人员多方面的需要，使之趋向于更加全面和谐的方向发展。
　　2、建立自我调节机制。从职务犯罪的个体而言，要抵御犯罪动机的发生，就是要不断完善自我，形成整套有利于理智优化心态的内在调控机制，从内心稳定有效地对抗不法欲望的诱惑。人的自我意识的形成，标志着自我观察、评价、修养和调控能力的形成；如果自我意识清晰、正确、理智、成熟，作为犯罪心理预防主体的个人就会积极地自我修养、完善、增强自我的调节与控制能力这。这既是自我修养的方法，也是职务犯罪心理预防的途径。既要积极进行心理锻炼，又要学会善于自我调节与控制；既要注重自我认知与评价，又要关注自我的情绪与情感的力向与强度；既要时刻以榜样和公众的评价为监督检查自我、激励自我，又要注重自我反省、内省与独处，建立科学的自我控制点，如此实现人格高尚与情趣和谐，必能从内心深处提高抑制非法欲望和抵制外界不良刺激、诱惑的能力，从而有效地阻遏职务犯罪的欲望及动力。
　　（四）强化与完善税收执法权和行政管理权“两权监督”机制
　　制度和机制建设是最关键、最可靠的预防要素。多年前，小平同志曾作过冷静而精辟的分析，“制度好，可以使坏人无法任意横行，制度不好，可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”“两权监督”是国家税务总局根据税收工作特点提出来的预防职务犯罪的重要举措。其一，加强内部执法监督。要在税款征收，发售发票、抵扣税款、办理退税、税务稽查等集权单位和环节建立起集体议事制度。其二，开展税税通、阳光工程等，主动拓宽监督途径，接受群众和纳税人的监督，增强主要执法环节的透明度。同时，要与检察机关建立联席例会制度，及时将上述情况通报检察机关，主动接受司法监督。其三，实行集约化管理，加强层级监督，适当上收税收执法权，上级税务机关要定期或不定期地组织对下级税收机关的税收执法大检查，检查可以采取对口交叉和主动邀请相关司法机关参与检查的办法，以求实现最佳效果，对于存在的问题早发现、早解决，将犯罪纠正在萌芽状态。其四，不断建立和完善专项机制，如行政立法机制，进一步完善部门规章；征管分权机制；建立执法监督机制，充分发挥纪检、监审的职能作用；建立执法责任制，促使税收干部对外执法严格履行程序，对内规范各个环节的运作。其五，进一步抓好对人事管理权的监督、对经费财务管理的监督和对大宗物品采购与基建工程管理的监督。加强对“两权”的制衡和监督是税务系统职务犯罪预防的中心环节。防止税务人员在使用权力过程中的随意性和自由裁量权的失控，是预防税务腐败、税务职务犯罪的主要内容，从而从机制上有效预防或减少税务职务犯罪行为的发生。
　　（五）强化对职务犯罪的打击力度
　　通过严格执法，加大对职务犯罪的打击力度，使犯罪行为得到严惩，形成威慑效应，强化预防作用。从反腐败斗争的实践来看，正是由于执法不严，打击力度不大，助长了犯罪分子的冒险心理和嚣张气焰。打击兼有惩处、警戒、教育的功能，这是预防职务犯罪的最有力的措施。为了有效控制职务犯罪，必须不断提高刑事司法效能。通过打击职务犯罪，使腐败变成“高风险”、“高成本”和“无收益”、“负收益”的行为，加大职务犯罪的成本，增强惩治犯罪的威慑力。在严厉打击职务犯罪的同时，应该有机地结合教育、警戒的方式，利用典型案例进行以“从国家干部到囚犯的蜕变”为题的现身说法，以其犯罪的原因过程、结果来警示他人。在对待职务犯罪这个问题上，必须树立“以打促防”的思想，始终保持高压姿态，使贪污、贿赂等职务犯罪分子最大限度地受到法律的制裁，震慑心存侥幸的部分税务人员不敢犯罪，使其发挥出特殊预防的特有之功效。
　　预防职务犯罪是一项长期而艰巨的任务，它又是一项与改革开放和经济建设密切相关的工作。我们不仅要加大对犯罪分子的打击力度，努力把职务犯罪行为消灭在萌芽状态，达到查处一案，教育一片的效果，更要积极完善防范措施，建立起有效的预警机制，构筑思想、制度、监督“三大防线”，只有这样才能减少和遏制税务人员职务犯罪现象的发生。